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马骏:建议取消GDP增长目标 以失业率代替

2017年12月18日 10:21 来源于 财新网
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继续设定年度GDP增长目标,会放大金融风险,加大资源环境压力;中国现阶段失业率统计制度有待完善,但将失业率定为宏观调控目标可以倒逼统计改革,关键在于改革决心
资料图:马骏。 图/视觉中国

  【财新网】(记者 彭骎骎)中共十九大报告中未提及GDP翻番的目标,引起各界热议。随着经济进入新常态,越来越多的学者认为,应该弱化GDP增长目标在宏观调控中的作用。

  清华大学金融与发展研究中心主任、中国人民银行研究局原首席经济学家马骏认为,现在正是取消以GDP增速作为宏观调控目标的好时机。他建议,从2018年开始,不再以GDP增速作为宏观调控的主要目标,即不再设定和公布具体的GDP增长目标,而将稳定就业作为宏观调控的核心目标。

  马骏在近期接受财新记者专访时表示,长期以来,中国将GDP增速设为宏观调控目标的重要依据是GDP与就业之间的高度相关性。但是,随着劳动年龄人口的逐年下降,劳动密集型的服务业在经济中占比加速上升,劳动生产率增速趋势性下降,GDP增速与失业率之间的关系已经明显弱化。

  “我们用多种经济模型的分析结果表明,由于人口和经济结构变化等趋势,即使GDP增速在未来几年内逐步降低到6%左右甚至稍低,中国失业率也可以保持基本稳定。因此,没有必要继续坚持6.5%作为经济增长的底线。”他说。

  “在中国宏观杠杆率已经很高、金融风险不可忽视的情况下,继续设定年度GDP增长目标,会增大各级政府和国企加杠杆的冲动,放大金融风险和房地产泡沫,加大资源环境压力,强化数据作假的冲动。”马骏强调,“将宏观调控目标从GDP改为就业,应成为构建现代化宏观经济治理体系的重要内容”。

  长期以来,中国用GDP增速作为年度和中期宏观经济的主要目标。“十三五”规划把GDP年均增速定为6.5%以上,这意味着如果某年增速可能低于这个目标值,政府就要出台一系列稳增长措施来确保增速达标。然而稳增长措施主要靠加杠杆和投资,这与最近中国经济迫切需要的去杠杆、去产能相悖。

  此外,十九大报告中也首次取消了GDP翻番目标的表述。对此,中央财经领导小组办公室副主任杨伟民解释说,这是因为社会的主要矛盾变了,要解决的问题是提高经济质量,产能不足已不是我国经济发展最突出的问题,最突出的问题是质量不高。不提GDP翻番目标,“有利于贯彻新发展理念,推动党和国家的事业全面发展。”

  与此同时,业界关于用何种指标代替GDP增速作为宏观目标的讨论也一直未停。所提方案包括人均收入增速、绿色GDP增速等。而在国际上,大部分宏观调控目标以失业率为主。

  马骏表示,十九大报告中不再提及GDP翻番的目标,是决策层弱化对GDP的关注、更加注重经济增长质量和防范金融风险的重要政策信号。“现在全世界绝大多数发达和中等收入国家都以稳定失业率为主要宏观目标。”马骏认为,目前中国劳动年龄人口的下降、农村向城市劳动力转移的减速、服务业占经济比重的持续上升,都为宏观调控目标转向就业提供了重要的机遇。

  目前,官方定期公布的失业率为“城镇登记失业率”,由人力资源和社会保障部每季度公布一次。所谓城镇登记失业人员,是指在劳动年龄内,有劳动能力、有就业要求,但处于无业状态,并在公共就业服务机构进行失业登记的城镇常住人员。

  2010年第四季度至今,该数据一直在3.95%至4.1%的区间内,波动范围仅0.15个百分点,而同时期无论新兴国家还是发达国家,失业率都大幅波动。同时,其样本还排斥了并未进行自愿失业登记的人口,也未包含大量的进城务工非城镇户籍人口。因此,城镇登记失业率长期以来备受诟病,被指无法反映真实的失业情况。

  除了“城镇登记失业率”,还有一个失业率指标是“调查失业率”,是通过抽样调查所取得的就业与失业汇总数据计算,不要求失业登记,也不限定城镇户籍,因此覆盖范围更广。

  调查失业率由国家统计局负责,多年前曾计划公布,但至今未建立定期公布制度。近几年统计局发布会上,新闻发言人时常在答记者提问环节介绍全国城镇调查失业率和31个大城市城镇调查失业率数据。12月14日,统计局公布2017年前11个月两个调查失业率都保持在4.9%左右的较低水平。

  由于“城镇登记失业率”也面临一些问题,公布制度也不完善,因此有学者认为目前将失业率定为宏观调控目标的条件尚未成熟。不过马骏认为,将失业率定为宏观调控目标可以倒逼统计改革。他提议,先将“保持合理的城镇调查失业率”定为宏观调控目标,但未必要公开宣布一个明确的失业率作为目标,“当然也可考虑设定一个调查失业率的区间作为调控目标”;更重要的是,应该尽快制定一个完善调查失业率统计制度的时间表,“关键是先要有这个决心”。

  “建议国家统计局尽快公布城镇调查失业率的历史数据和月度调查失业率指标,投入专业力量扩大调查样本、提高样本质量、完善采样方法,为以失业率作为宏观调控目标奠定统计基础。”马骏最后表示。

  财新记者:为什么应该放弃GDP增速为宏观调控目标?

  马骏:放弃GDP增速目标,有助于避免人为加杠杆和增加金融风险。由于实际经济增速会面临各种不可测因素的冲击,坚持一个固定的GDP增速底线,会迫使决策层频繁出台金融和财政刺激政策,提高宏观杠杆率,最终加剧金融和财政风险,尤其是金融风险。过去十几年中,中国M2/GDP比例每年以5-6百分点的速度上升,2016年该比例已达208%,高出全球平均一倍,在G20国家中排名第二。

  在目前的考核体制下,由于设置了全国GDP的增速目标,一些省级、市级、县级政府经常层层加码,地方政府之间互相攀比,为了政绩一定要争取比其他地区的GDP增速更高。有些市、县政府的领导对我说,如果我的GDP增速排位靠后,去省里、市里开会时“连头都抬不起来,最好躲在角落里”。一些地方为了显示GDP政绩,用各种办法干预统计数字,导致GDP数据的真实性受到质疑,也严重损害了政府的公信力。一些地方为了做大GDP,通过政府融资平台、PPP等名目大量负债,大搞开发,最后债台高筑,也导致了一些地方产能过剩、出现“鬼城”等现象。

  如果放弃GDP增长底线,改以保持稳定就业作为宏观调控的核心目标,就能减少过度刺激和加杠杆的人为压力。在以就业为主要目标的调控框架下,我国的宏观杠杆率就更有希望早日趋于稳定,与持续强调GDP增速的情景相比可以降低地方政府和国企大规模负债的冲动、降低发生金融风险的概率,也能减少数据作假的行为。

  此外,放弃6.5%的增长底线,可以为及时采取措施抑制房地产泡沫提供政策空间。面对房地产泡沫,要求决策层采取果断措施加以抑制,但这些措施有可能导致房地产销售和投资下降,并使GDP增速降至6.5%以下。但如果慑于打破这个增长底线而犹豫不决,就可能纵容非理性市场行为,导致更大的泡沫和金融风险。放弃人为的增长底线,才能为采用税收、限购、信贷政策调控房地产提供足够的政策空间。

  财新记者:最近国内和国际上都提出了绿色GDP的概念,如果以绿色GDP来衡量,中国是什么情况呢?

  马骏:根据世界银行的研究,中国经济增长的年度环境成本高达9.0%的GDP,已经超过GDP增速,也就是说,绿色GDP可能是负增长。在传统GDP指标严重低估经济活动对自然资源和生态环境的损害的情况下,继续将GDP增速作为全国和各地区经济政策的首要目标,是与生态文明建设和可持续发展目标互相矛盾的。

  “十三五”期间6.5%的GDP增长底线,是从2010年至2020年国民生产总值翻一番的要求中推导出来的。但是,越来越多的人认识到,由于环境恶化,绿色GDP可能是零增长,甚至负增长。

  目前的GDP指标,并没有扣除生产所导致的环境成本,因此具有很强的误导性,其“翻番”的实际意义很有限。一些地方不计环境成本(这些成本往往是隐性和跨代的,将由下一代人来承担的),大搞环境资源破环型的开发,目的就是为了GDP的政绩。我们要追求的不应该是一个有严重误导性的指标的翻番,而是应该争取绿色GDP增速比过去有所提高。如果传统的GDP增速慢一些,环境成本因此下降,绿色GDP的增速就有可能加快。

  财新记者: 其他国家是如何设定宏观调控目标的?

  马骏:将宏观调控目标从GDP增速改为稳定就业,才能真正反映“以人为本”的治国理念。

  国际上绝大多数发达国家和主要中等收入国家都以充分就业(而非GDP增速)作为宏观政策的核心目标。

  在G20国家中,除了中国、印尼和土耳其,其他所有国家都不设立具体的经济增长目标或目标区间,而只由某些部门(如财政部或央行)发布不具约束力的经济预测。即使在印尼和土耳其,所发布的GDP目标为长期经济增长目标,短期经济表现可以明显偏离这个长期值。

  财新记者: 如果取消GDP增速目标,是否会导致经济增速下滑,从而带来严重的失业问题?

  马骏:我国劳动年龄人口的下降、农村向城市劳动力转移的减速、服务业占经济比重的持续上升,为将宏观调控目标转向就业提供了重要的机遇。我们的预测显示,目前放弃6.5%的GDP增速底线不会导致大量失业和相关的社会问题。

  根据我们的研究,在未来五年内,我国劳动年龄人口年均下降300多万人,农村向城市转移的劳动力比“十二五”期间的年均数下降200多万人,劳动密集型的服务业占经济比重年均上升至少一个百分点。也就是说,由于人口因素,找工作的人越来越少;因此,要保持劳动力市场稳定,没有必要追求过去那么高的GDP增长速度。我们用多种数量模型分析的结果显示,即便未来几年内我国GDP增速逐步降至6%左右或稍低,由于人口、劳动力、产业结构和生产率的变化趋势,我国的就业情况依然能够维持基本稳定。

  财新记者: 现在中国的失业率统计制度有很多问题亟待解决,如果以失业率为宏观目标,如何保证其准确性?

  马骏:登记失业率数据面临较大问题,包括失业人员年龄范围不合理、许多失业的人不愿意登记、非户籍人口没有被覆盖等,所以登记失业率一般会严重低估实际情况。

  与登记失业率相比,调查失业率在口径、采集方法、国际可比性等方面都要好许多。当然调查失业率也存在样本是否具有代表性、样本是否不足、被采集数据的人群是否配合、一旦成为调控目标后数据可能被人为干预等问题。但总体来看,这些都是技术层面的问题。只要决策层下了决心,投入足够的资源和加大改革力度,这些问题都是可以解决的。

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责任编辑:霍侃 | 版面编辑:刘明晖
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