央行财政部争执国库管理

一动不如一静

　　此次《预算法》。修订，不少声音表示，现行国库管理体制权责清晰、运行良好。在中国央行经理国库有其现实性。与国外主要市场经济国家预算编制、执行严格分开不同，长期以来，中国财政机关集中负责预算的编制、执行和监督工作。

　　人大和审计部门虽然能对预算、决算进行事前与事后的监督，但是，无法在预算执行过程中适时监管。同时，在分税制下，财政收入涉及大量的各级政府分成、转移支付，财政资金结算复杂，预算执行过程中的监督十分必要。

　　人民银行在国库办理预算资金收支业务时，可以审查预算收支凭证要素是否完整准确，出入库的财政资金是否合规，对不合规业务拒绝办理。这种监督不是针对财政机构和财政人员，而是针对办理预算入库、支拨的资金。

　　在经理国库过程中，人民银行每年都会堵住几百亿的擅自调整预算级次、预算科目，截留上级收入和违规拨款、退库业务。央行国库局局长刘贵生2011年撰文表示，据不完全统计，2006年-2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。

　　十一届全国人大常委会第二十四次会议审议草案时，吴晓灵、刘锡荣等委员表示，人民银行经理国库有利于监督财政支出行为，国库监督是人大监督、审计监督之外的补充。建议保留现行《预算法》由人民银行经理国库的相关规定。全国人大法律委员会召开的座谈会中，审计署提议，草案中已明确“国库管理的具体办法由国务院规定”，相关部门的职责也应由国务院确定。建议删除“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”等规定。

　　王雍君对财新记者表示，“经理”还是“代理”，可在《国家金库条例》中详细规定。“这一条例颁布20多年，目前也要修订，与《预算法》保持一致，这个修订工作现在正组织研讨”。

　　他还指出，虽然目前草案拟增加财政部门加强国库监管的规定，但是总体上监督权限概念模糊。

　　“在中国，国库有两个概念，财政国库、央行国库，财政监督的到底是国库工作中哪一块需明确。有些监督确实需要财政部门自身进行，但这个监督仅限于行政监督范围，而非法律层面。”

　　现实中，人民银行的国库监管职能在弱化，国库管理体制的重心渐渐转向财政部门。

　　一位央行研究人员告诉财新记者，“近年来，财政部的一些规定已是在渐渐弱化央行的国库管理职能。”

　　例如，国库集中支付改革核心要求建立国库单一账户制度，目前地方基本做法是，财政的国库在央行国库设立单一账户的同时，再在代理商业银行开设零余额账户等若干个账户，国库单一账户成为一个过渡账户，财政支出资金先由代理银行的零余额账户划给商品与劳务供应商，再与央行国库清算资金。

　　上述研究人员表示，这导致有关代理银行对预算单位透支，零余额账户不常为零。国库收支实质上可以绕开国库单一账户，国库的事中监督变成事后审核，客观削弱了人民银行的监督职能。

　　2006年国库现金管理改革，财政部在国库管理中作用强化。近年来，中央国库现金管理商业银行定期存款招标规模逐步增大，2011年总额达到4500亿元，六月期利率基本上在6.0%左右，地方财政部门对地方国库现金管理操作开始跃跃欲试。

　　王雍君指出，中国现在的国库管理实际上偏离了单一账户这一核心体制，如果严格遵守标准单一账户建设国库体系，央行国库和财政国库职责边线就能够很好地界定。■