央行财政部争执国库管理

经理变代理？

　　【财新网】（记者 邢昀）在国库管理中，中国人民银行是“经理”地位还是“代理”角色，财政部与央行争执已久。几易其稿，此次《预算法》修正案（草案）拟删除现行预算法中关于“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，并增加“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述。

　　财新记者获悉，《预算法》修正案（草案）在“监督”部分，增加了各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务的规定。

　　《预算法》修正案（草案二次审议稿）规定，现行《预算法》第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”删去。第五款改为第四款，内容由“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”修改为“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督。”新增一款：“国库管理的具体办法由国务院规定。”

　　这一修改实质上削弱了央行在国库管理体制中的地位，强化了财政部门的作用。该修正案草案是国务院法制办在全国人大常委会预工委和财政部起草的征求意见稿基础上修订成型。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君参与了此次修正案草案的讨论座谈，他对财新记者说，关于国库管理，财政部跟央行一直存在不同看法，如果《预算法》里面保留这个条款，争议可能会持续下去。他认为应当“免去有争议的条款，对实践中未达成共识的问题，暂时不下定论”。

　　中国国库管理中，财政部门是国库资金管理主体，代表政府管理库款；央行是财政库款的开户银行，具体经理国库。财政部门向国库下达拨付指令，央行管理监督国库资金的收支拨付。

　　中国人民银行研究局副研究员熊鹭对财新记者解释，“财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳不能互兼，国库应独立于财政部门”。

　　中国人民银行“经理”国库的制度是在长期实践过程中形成的。1985年《中华人民共和国国家金库条例》颁布，其第一章第三条，将中国人民银行“代理”国库改为“经理”国库，赋予央行对国库更多的监督权限。

　　国家金库条例规定了央行的六项基本职责和六项主要权限，实质即按照财税部门的要求办理财政资金出入库，对违背国家规定的有关收支业务“拒绝办理”。“办理”和“拒绝办理”构成了人民银行“经理”国库的权责。

　　此后，“中国人民银行经理国库”的表述一直沿用。

　　《预算法》修正案（草案）在相关问题调研时，支持删除人民银行经理国库规定的意见指出，历史上，由于财政部门没有设立专门的国库管理机构，才暂时规定由人民银行经理国库，随着财政部门内设机构的健全和财政改革的不断深化，应明确由人民银行代理国库。

　　广东省财政厅提出，2001年中国实施国库管理制度改革后，人民银行“经理”国库已不符合工作实际。预算收入收缴及预算支出业务的办理由代理银行负责，不再直接通过人民银行。人民银行已无法介入财政收支运行的中间过程，也没有对预算执行进行监督的操作条件与可能。

　　四川财政厅提出，《预算法》应从法律层面上明确界定财政部门和中国人民银行之间的委托代理关系，理顺部门职责，避免因财政部门和人民银行在实际工作中的“职能交叉”等问题对财政资金运行效率产生不理影响。建议明确规定，国库业务由中国人民银行代理。

　　“经理”到“代理”，一字之差，意味着人民银行相关国库管理职能的取消，人民银行变身为类似商业银行的受托代理角色。

　　王雍君告诉财新记者，经理制意味着人民银行国库是对政府负责，政府与央行之间存在委托关系。代理制下，人民银行国库向财政部门负责，财政部门委托银行来管理国库。“经理制下，央行经理国库的职责非常大，而代理制下央行就会处处受制于财政部门。”

一动不如一静

　　此次《预算法》。修订，不少声音表示，现行国库管理体制权责清晰、运行良好。在中国央行经理国库有其现实性。与国外主要市场经济国家预算编制、执行严格分开不同，长期以来，中国财政机关集中负责预算的编制、执行和监督工作。

　　人大和审计部门虽然能对预算、决算进行事前与事后的监督，但是，无法在预算执行过程中适时监管。同时，在分税制下，财政收入涉及大量的各级政府分成、转移支付，财政资金结算复杂，预算执行过程中的监督十分必要。

　　人民银行在国库办理预算资金收支业务时，可以审查预算收支凭证要素是否完整准确，出入库的财政资金是否合规，对不合规业务拒绝办理。这种监督不是针对财政机构和财政人员，而是针对办理预算入库、支拨的资金。

　　在经理国库过程中，人民银行每年都会堵住几百亿的擅自调整预算级次、预算科目，截留上级收入和违规拨款、退库业务。央行国库局局长刘贵生2011年撰文表示，据不完全统计，2006年-2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。

　　十一届全国人大常委会第二十四次会议审议草案时，吴晓灵、刘锡荣等委员表示，人民银行经理国库有利于监督财政支出行为，国库监督是人大监督、审计监督之外的补充。建议保留现行《预算法》由人民银行经理国库的相关规定。全国人大法律委员会召开的座谈会中，审计署提议，草案中已明确“国库管理的具体办法由国务院规定”，相关部门的职责也应由国务院确定。建议删除“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”等规定。

　　王雍君对财新记者表示，“经理”还是“代理”，可在《国家金库条例》中详细规定。“这一条例颁布20多年，目前也要修订，与《预算法》保持一致，这个修订工作现在正组织研讨”。

　　他还指出，虽然目前草案拟增加财政部门加强国库监管的规定，但是总体上监督权限概念模糊。

　　“在中国，国库有两个概念，财政国库、央行国库，财政监督的到底是国库工作中哪一块需明确。有些监督确实需要财政部门自身进行，但这个监督仅限于行政监督范围，而非法律层面。”

　　现实中，人民银行的国库监管职能在弱化，国库管理体制的重心渐渐转向财政部门。

　　一位央行研究人员告诉财新记者，“近年来，财政部的一些规定已是在渐渐弱化央行的国库管理职能。”

　　例如，国库集中支付改革核心要求建立国库单一账户制度，目前地方基本做法是，财政的国库在央行国库设立单一账户的同时，再在代理商业银行开设零余额账户等若干个账户，国库单一账户成为一个过渡账户，财政支出资金先由代理银行的零余额账户划给商品与劳务供应商，再与央行国库清算资金。

　　上述研究人员表示，这导致有关代理银行对预算单位透支，零余额账户不常为零。国库收支实质上可以绕开国库单一账户，国库的事中监督变成事后审核，客观削弱了人民银行的监督职能。

　　2006年国库现金管理改革，财政部在国库管理中作用强化。近年来，中央国库现金管理商业银行定期存款招标规模逐步增大，2011年总额达到4500亿元，六月期利率基本上在6.0%左右，地方财政部门对地方国库现金管理操作开始跃跃欲试。

　　王雍君指出，中国现在的国库管理实际上偏离了单一账户这一核心体制，如果严格遵守标准单一账户建设国库体系，央行国库和财政国库职责边线就能够很好地界定。■