央行财政部争执国库管理

经理变代理？

　　【财新网】（记者 邢昀）在国库管理中，中国人民银行是“经理”地位还是“代理”角色，财政部与央行争执已久。几易其稿，此次《预算法》修正案（草案）拟删除现行预算法中关于“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，并增加“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述。

　　财新记者获悉，《预算法》修正案（草案）在“监督”部分，增加了各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务的规定。

　　《预算法》修正案（草案二次审议稿）规定，现行《预算法》第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”删去。第五款改为第四款，内容由“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”修改为“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督。”新增一款：“国库管理的具体办法由国务院规定。”

　　这一修改实质上削弱了央行在国库管理体制中的地位，强化了财政部门的作用。该修正案草案是国务院法制办在全国人大常委会预工委和财政部起草的征求意见稿基础上修订成型。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君参与了此次修正案草案的讨论座谈，他对财新记者说，关于国库管理，财政部跟央行一直存在不同看法，如果《预算法》里面保留这个条款，争议可能会持续下去。他认为应当“免去有争议的条款，对实践中未达成共识的问题，暂时不下定论”。

　　中国国库管理中，财政部门是国库资金管理主体，代表政府管理库款；央行是财政库款的开户银行，具体经理国库。财政部门向国库下达拨付指令，央行管理监督国库资金的收支拨付。

　　中国人民银行研究局副研究员熊鹭对财新记者解释，“财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳不能互兼，国库应独立于财政部门”。

　　中国人民银行“经理”国库的制度是在长期实践过程中形成的。1985年《中华人民共和国国家金库条例》颁布，其第一章第三条，将中国人民银行“代理”国库改为“经理”国库，赋予央行对国库更多的监督权限。

　　国家金库条例规定了央行的六项基本职责和六项主要权限，实质即按照财税部门的要求办理财政资金出入库，对违背国家规定的有关收支业务“拒绝办理”。“办理”和“拒绝办理”构成了人民银行“经理”国库的权责。

　　此后，“中国人民银行经理国库”的表述一直沿用。

　　《预算法》修正案（草案）在相关问题调研时，支持删除人民银行经理国库规定的意见指出，历史上，由于财政部门没有设立专门的国库管理机构，才暂时规定由人民银行经理国库，随着财政部门内设机构的健全和财政改革的不断深化，应明确由人民银行代理国库。

　　广东省财政厅提出，2001年中国实施国库管理制度改革后，人民银行“经理”国库已不符合工作实际。预算收入收缴及预算支出业务的办理由代理银行负责，不再直接通过人民银行。人民银行已无法介入财政收支运行的中间过程，也没有对预算执行进行监督的操作条件与可能。

　　四川财政厅提出，《预算法》应从法律层面上明确界定财政部门和中国人民银行之间的委托代理关系，理顺部门职责，避免因财政部门和人民银行在实际工作中的“职能交叉”等问题对财政资金运行效率产生不理影响。建议明确规定，国库业务由中国人民银行代理。

　　“经理”到“代理”，一字之差，意味着人民银行相关国库管理职能的取消，人民银行变身为类似商业银行的受托代理角色。

　　王雍君告诉财新记者，经理制意味着人民银行国库是对政府负责，政府与央行之间存在委托关系。代理制下，人民银行国库向财政部门负责，财政部门委托银行来管理国库。“经理制下，央行经理国库的职责非常大，而代理制下央行就会处处受制于财政部门。”