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【精读2019】之五 财政篇:地方政府的“不可能三角”

2019年12月28日 08:00 来源于 财新网
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在“稳字当头”的政策基调下,作为逆周期调节主力的财政政策,需要加码到何种程度,以何种形式加码?
即将过去的2019年,对地方政府来讲,日子并不好过。收入端是更大规模减税降费带来的减收压力,支出端刚性支出不减,与这两端密切相关的地方政府债务,高压监管的态势虽有边际放松,但并未发生根本性改变。

  【财新网】(记者 于海荣)即将过去的2019年,对地方政府来讲,日子并不好过。收入端是更大规模减税降费带来的减收压力,支出端刚性支出不减,与这两端密切相关的地方政府债务,高压监管的态势虽有边际放松,但并未发生根本性改变。

  面对减税、化债、保障支出这一“不可能三角”,地方政府想尽一切办法来筹措资金,但增加国企上缴利润等一次性措施,难解长期减收压力,而实质性压减开支所需的减政减权等改革,并非一日之功(详见《财新周刊》2019年第29期“减收缺口如何补”)。

  多重压力之下,地方政府不断试探中央对地方债监管的尺度。2019年初引发市场广泛关注的镇江化债方案、山西交控债务重组,都是如此,但这二者均未获得监管部门的认可(详见《财新周刊》2019年第11期“如何化解镇江天量债务”、第37期“山西交控化债争议”)。

  监管部门所希望的,是在风险初露苗头之际就采取压减支出、处置资产、改进财政管理等财政重整手段(详见《财新周刊》2019年第8期“地方财政重整探路”),防止风险继续累积,而非千方百计通过各种腾挪来遮掩风险,试图“大而不能倒”。

  与此相关的,历时18年之久,《政府投资条例》终于出台,希望通过强化预算约束、投资管控意识和加强处罚来实现政府投资与政府财政能力的匹配,给政府投资套上“笼头”(详见《财新周刊》2019年第18期“立法约束政府投资起步”)。

  随着二季度以来经济下行压力加大和外部不确定性增加,地方债管理上出现了边际放松。专项债可做符合条件的项目资本金政策出台(详见《财新周刊》2019年第23期“基建边际放松”),融资平台到期存量债务的处置规则也有所放松(详见财新网“规则明确 融资平台存量隐性债务处置或提速”)。

  2019年9月初,国务院常务会议决定提前下达部分2020年新增专项债券限额,一度被地方视为“千载难逢的机遇”,亦有解读称这部分限额将提前至2019年发行。于是,两三天筹备一批新项目、加大谋划包装力度,成为各地的普遍选择,引发债务风险集聚的担忧(详见财新周刊2019年第38期“专项债发力隐忧”)。好在一番讨论之后,这一热潮退去,专项债券发行、使用节奏回归正常。

  一个仍然无法回避的问题是,在“稳字当头”的政策基调下,作为逆周期调节主力的财政政策,需要加码到何种程度,以何种形式加码?这一问题在年中即有讨论(详见《财新周刊》2019年第25期“何以稳增长”),但市场期望的赤字率上调、专项债券加额度等,均未成为现实。2019年年末的“保六”大讨论中,这些问题仍是焦点。

  2020年如何稳经济,中央与地方在债务监管上的博弈仍将继续。

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版面编辑:张翔宇
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