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首条社会资本控股高铁为何选择PPP

2017年09月27日 12:17 来源于 财新网
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杭绍台高铁社会投资人的回报机制为运营收入+可行性缺口补贴,其中可行性缺口补贴十年共68亿元,运营收入以线路使用费为主。关键在于,未来线路使用费能否自主定价,如何平衡好各方利益,尚待突破
9月11日,浙江省政府与复星集团牵头的民营资本联合体签署杭绍台铁路政府和社会资本合作(PPP)项目投资合同。图/视觉中国

  【财新网】(记者 于海荣)9月11日,浙江省政府与复星集团牵头的民营资本联合体签署杭绍台铁路政府和社会资本合作(PPP)项目投资合同。作为中国首条社会资本控股的铁路项目,杭绍台铁路将如何推进?

  中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部执行董事周伟是杭绍台铁路PPP项目政府方顾问,他近日表示,作为国家发改委确定的首批八个民间资本投资铁路示范项目之一,杭绍台铁路承担了一些改革任务,希望能在社会资本投资铁路领域带来一些突破。

  杭绍台高铁从杭州东站出发,经绍兴北站、东关站、三界站、嵊州新昌站、天台站、临海站、台州中心站及温岭站,全程共9个站点,全长269公里,其中新建正线北接杭甬高铁,从绍兴北站引出,共224公里,线路速度目标值350km/h,预计总投资超400亿元。

  与以往民间资本投资铁路主要采用股权合作合资方式不同,杭绍台铁路选择了PPP模式,通过风险分担、利益共享,来增强社会资本的投资信心。

  杭绍台铁路项目中,复星集团牵头组建的民营联合体占股51%,中国铁路总公司占比15%、浙江省政府占比13.6%、绍兴和台州市政府合计占比20.4%。

  周伟称,与地方政府和中国铁路总公司(下称铁总)合作,既减轻了社会资本的出资压力,也有利于合作共赢,优势互补,在列车安排、行车线路图、价格调整等方面增加了项目公司的话语权,同时地方政府也会为社会资本提供一些保障。

  按照风险分担、利益共享的原则,杭绍台铁路PPP项目社会投资人的回报机制为运营收入+可行性缺口补贴。其中可行性缺口补贴并非全周期补贴,只是在前十年提供总额68亿元的补贴,比例前高后低,第一年为13%。周伟说,这是因为铁路最困难的是前期,要还本付息,需要的流动资金很大,难关过去后靠生产经营就能维持。

  中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部分析师杨蕾称,68亿元补贴额是竞标确定的,项目公司根据自身融资能力、未来偿债能力的预期得出的。鉴于测算所依赖的假设条件未来可能有变化的风险,项目还设计了动态调整机制。

  运营收入包括线路使用费、接触网使用费、广告等。就这一项目而言,运营收入主要是线路使用费,目前看周边站场租赁、广告收入数额较少。中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部分析师蹇梦微透露,项目早期曾希望在周边土地开发上有所突破,但根据相关政策,需要在项目开始前明确土地范围、出让方式等,PPP项目很难做到,而且铁路属于线性项目,沿线涉及多个地方政府,如何供应土地、各地如何协调都很难在前期完成,只好先放弃。

  自主定价难题

  此前财新曾报道,杭绍台高铁欲探索自主定价。但在实际运营中,项目公司能否掌握自主定价权,尚不确定。

  国家发改委2015年底发布《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》提出,对社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价继续实行市场调节,由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定。

  在实践中,社会资本投资的高铁项目通常交由铁总统一运营,车票收入也直接归中铁总,中铁总再以“线路使用费”等形式给予项目公司,对车票收入进行二次分配。

  周伟认为,要实现自主定价还比较困难。他称,PPP项目公司的主要收入实际上并非收到的客票票款,而是线路使用费,项目公司希望决定的是线路使用费的定价权。他透露,目前浙江省发改委正与国家发改委沟通,希望能明确相关政策。

  在他看来,与航空线路由民航局决定不同,铁路线路调度由铁总决定,而非国家铁路局,“只有放到国家铁路局,社会资本才有争取的机会”。

  中国铁路引进民间资本之路一直并不顺畅,原因多元。铁路关系到民生利益,在市场化过程中如何合理定价,一直有所争议。

  早在2002年加入世贸组织时,中国就曾发布《外商投资产业指导目录》,承诺铁路建设、运输、装备制造和多元经营四大领域鼓励非公资本进入;从2005年的非公经济36条到2010年的新36条,政府鼓励民间资本进入铁路的政策由来已久,铁道部也出台了多个文件鼓励支持民间资本投资铁路,但在实践中进展缓慢,蒙西铁路、川南铁路、济青高铁等各地样板工程均遭遇各种挫折,有的甚至无人问津(参见财新网“铁路混改改什么?”)。

  2012年,京沪高铁是原铁道部(现国家铁路局)第一次尝试在高铁中引入市场化机构投资者的试点,引入了平安保险、社保基金等260亿元资金,但也曾爆出平安和全国社保基金要求退出,希望铁道部回购股权的风波,退出的原因主要是公司治理不规范、铁路清算系统不透明、没有定价权等问题(参见《财新周刊》2013年第5期“投资者提议退出京沪高铁”)。

  周伟认为,民间资本很难进入铁路领域有多种原因:首先,铁路投资体量较大,民间资本投资能力很难达到;其次,铁路投资周期长与企业要求的投资回收期不符,中国高铁建设只有十年左右的时间,未来发展存在不确定性,民间资本很难把控产业风险。

  更关键的是,从政策上看,民间资本进入铁路领域后拥有建设自主权,但运营都要交给铁总,这导致一方面铁总出于安全等考虑,希望能参与铁路建设,对民间资本的建设自主权、成本控制等产生影响;另一方面,铁总支付给项目公司的线路使用费基本由其单方决定,并未按市场规律来支付,线路使用费与投资成本高低、运营效益并不挂钩。

  “价格、通行车次都由铁总来确定,民间资本对投资回报缺乏控制力,也没有话语权。”周伟认为,项目自然属性和体制机制都决定了民间资本进入铁路领域非常困难。

  如何在引入民间资本、坚持市场化改革方向,以及在铁路服务关系民生的这种带有公共政策属性的特点间平衡,一直是个有待解决的难题。

责任编辑:霍侃 | 版面编辑:王永
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