减贫新政指向何方

改革以来，中国减贫的成就举世公认。然而，进一步研究成功背后的各种数据后发现，还是有些经验教训值得重视，这对下一步的减贫将不无裨益。 　　我们关注的问题是，贫困人口在中国经济增长中到底受益多少？产业和区域的增长模式对减贫是否有影响？收入分配状况如何影响增长率和减贫率？经济政策发挥了什么样的作用？ 　　农业发展是减贫之源 长期以来的“官方贫困线”定义，农村地区（按1990年价格）每人每年收入300元以下为贫困，但没有可比的城市贫困线。通过与国家统计局的合作，我们定义了新的贫困线：以2002年价格衡量，850元/年和1200元/年分别为农村地区和城市地区贫困线。在此前提下，基于1980年－2001年的数据，我们发现了中国减贫的几个主要特征： 　　——首先，减贫在总体上取得了巨大的进展，但进展并不平衡。自1981年以来的20年间，处在新定义贫困线以下的人口比例从53%下降到8%。但是贫困人口的境遇也发生了退步。减贫进展在20世纪80年代末、90年代初出现停滞，90年代中期得到恢复，90年代末又停滞不前。贫困人口下降幅度中，有一半是发生在20世纪80年代的前几年，根据新的贫困线定义，农村地区的贫困率从　　　　 　　1980年的76%下降到1985年的23%；一些省份的减贫速度进展得比其他省份快很多。 　　——其次，收入和财富不平等状况在不断加剧。全国范围的基尼系数从1981年的0.28上升到2001年的0.39。值得注意的是，这种变化并不是连续地发生，而是集中在某些时段和省份。 　　中国农村地区的相对不平等状况比城市地区更严重，这同大多数发展中国家相反。但是，随着城市不平等程度的提高，农村和城市的不平等状况在趋同。考虑到城市消费物价增长率较高，城乡之间的相对不平等没有出现上升的趋势。城市与农村之间、城市与城市之间、农村与农村之间的绝对不平等程度有所上升，城市地区尤为严重。 　　——再次，增长模式（增长在区域和产业间的对比状况）影响了减贫进展。从全国来讲，农村人口向城市转移有助于减贫，但农业和农村地区自身的发展才是减贫之源。第一产业（主要是农业）增长所发挥的作用大于第二或第三产业。如果各产业之间的总增长率从1981年以来保持一致，那么贫困率下降到8%所需要的时间仅需10年，而不是20年。 　　增长的区域结构对减贫同样有影响。一方面，农村收入增长较快的省份减贫率往往也高；反之也一样。沿海省份年均减贫17%，而内地省份不过是8%。 　　增长的模式还影响着整体上不平等状况的演变。我们发现，农业和农村收入的增长导致全国不平等程度的下降，对城市和农村地区均是如此。现有城市居民收入的增长模式使全国不平等和城市内部不平等情况加剧，但没有使农村地区的不平等情况加剧。那么是什么推动了城乡地区的不平等状况的共同缓和呢？答案似乎仍在于农业和农村收入的增长。 　　通胀和农业税加剧贫困 农业增长在中国过去减贫工作中所发挥的作用反映了一个相对特殊的历史条件：20世纪80年代初农村推行土地联产承包责任制，对土地实行了相对公平的分配，极大地激发了农民的生产积极性。几年后贫困人口就下降了一半。但是，此一条件很难再现。 　　长期以来，中国政府一直推行着广泛的粮食征购制度，通过制定比例及低于市场的收购价向农民课税。因而，中国政府可以提高粮食收购价迅速取得减贫效果（如20世纪90年代所发生的那样），同时降低贫困和不平等程度。政府收购价格的提高将显著降低农民收入的不平等程度；减少农民的这种税收（交公粮实际上是纳税）是减贫的一项有效的短期政策。 　　保持宏观经济的稳定性、尤其是避免通货膨胀有利于减贫。在1988－1989年的通胀时期，贫困率上升。1994－1995年的通胀时期，贫困率下降，然而，如果不考虑政府的粮食收购价格支持，通胀率上升仍会加剧贫困。 　　收入差距制约减贫 财富和收入的不平等已经成为经济增长和减贫的共同关注点。如果农村内部不平等程度保持在上世纪80年代初的水平不变，即使在同样的经济增长率下，贫困人口也将进一步减少六个百分点，2001年全国贫困率将是1.5%，而不是8%。 　　不平等程度上升不是经济高增长所应付出的“代价”。我们发现，经济增长较快时期并没有导致不平等的更快增长。农村收入增长较快的省份里，不平等程度也并没有急速增加。不平等差距较大的省份实际上减贫工作进展缓慢，而非进步较大。 　　收入不平等程度和贫困率之间并非此消彼长，相反，增长的不平等程度上升会阻碍贫困的削减。在1981年－1985年和1995年－1998年这两个不平等程度下降的时期，家庭收入增长率是最高的。 　　不断扩大的不平等程度越来越对减贫提出了挑战。中国经济转型初期，贫困程度非常高, 同时不平等程度非常低, 不平等程度的改变对贫困的变化影响很小。但现在情况发生了变化。目前如果不平等程度增加1个百分点，贫困率将增加3.7个百分点。即便不平等程度不再扩大，不平等程度较大的省份在未来的减贫中也将面临双重困难，即其经济增长率将较低，并且经济增长对减贫的影响会更小。 　　如果不解决日益严重的不平等问题，中国要维持过去的减贫进展速度将更加困难；正如过去发生的那样，当前不平等程度相对较高的省份减贫任务将更为艰巨。要想取得减贫的进一步成果，需要找到能给最贫穷的人们带来益处的增长点，当然，因形势所限只是有限的益处。但这样的增长点还是越来越少了。不平等正在增加，并且有可能加剧贫困。 　　与已被大幅度减少的绝对贫困相比，相对贫困现在受到了更多的关注；而在未来，仅靠经济总量的增长已不足以成为与 贫困斗争的制胜法宝。 马丁拉瓦里昂(Martin Ravallion)为世界银行发展研究部研究主管，陈少华为该部高级统计学家