面对金融危机，中国。在解决当前经济困难的同时，也要照顾到短期经济刺激政策对市场竞争格局的长期影响
在全球性的经济衰退周期，时下舆论热点几乎都集中在铺天盖地的关于政府救援计划、经济刺激方案、金融监管改革等方面，反垄断在其中应起的作用有意无意间被忽视和淹没。
中国的《反垄断法》生效仅半年，反垄断执法机关在谨慎执法的同时，还在探索和研究在中国实行反垄断法的具体措施。此次经济危机对执法机关提出很大的挑战。
国外反垄断政策面对经济危机的困惑
从国外的历史经验来看，遇到严重的经济危机时，一个国家的反垄断政策常会出现摇摆和困惑。例如美国上世纪30年代经济出现大萧条，1933年最高法院在“阿巴拉契亚煤炭公司诉美国”（Appalachian Coals, Inc. v. United
States）案中对价格联盟这种明显的垄断行为表示出容忍的态度，而国会更通过“国家产业复兴法案”（National Industrial Recovery
Act）直接支持一些具有垄断后果的行为。不过，两年后，美国最高法院通过“谢克特家禽公司诉美国”（Schechter Poultry Corp. v.
United
States）一案判定“国家产业复兴法案”违宪，继而在1940年的“美国诉索科尼真空石油公司”案将横向价格协议重新纳入本身违法原则的框架下，纠正了此前对反垄断基本原则的偏离。
在此次金融危机中，由美国财政部出面协调的大规模银行收购，如JP摩根收购贝尔斯登和华盛顿互惠银行，美国银行收购美林，富国银行收购美联银行，若在平时通常需要至少几个月的反垄断审查，而在金融系统崩溃风险的压力下，最多几个星期就顺利通过了审查。至于英国的劳埃德TSB银行收购HBOS，更是完全绕过了反垄断审查这一程序。虽然短期内拯救整个金融体系的紧迫性高于一切，但这些并购集中所可能导致的对市场竞争的长期影响也不可忽视。至于欧盟内各国竞相出台的经济救助计划，对共同市场的竞争格局也会产生长远影响。近期美国联邦贸易委员会和欧盟的负责竞争政策的官员在不同场合表示了对这一问题的关注。
金融危机对中国反垄断工作的影响
中国《反垄断法》禁止四个方面的垄断行为：垄断协议，滥用市场支配地位，损害竞争的经营者集中，以及滥用行政权力排除、限制竞争。这四个方面的工作由商务部、国家工商行政管理总局和发改委分担。目前商务部在经营者集中方面的工作进展较快，不断出台新的办法和指南，并公开征求意见。工商行政管理总局和发改委尚无明显动作。
金融危机对禁止垄断协议会有影响。前面提到美国在大萧条时期对垄断协议的态度曾出现过摇摆——当然，目前欧美对垄断协议的制裁已是相当统一和坚定。中国《反垄断法》禁止垄断协议，但规定，“因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的”的情况，可以得到豁免，不过要“证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益”。去年11月沈阳市72家房地产公司联合作出承诺：“房子不降价，降价我们补。”虽然房地产行业乃至整体经济的不景气为这种价格联盟提供了一定的依据，但很难看出消费者能够分享由此产生的任何利益。价格联盟阻碍市场经济的正常自我调节，只能加大经济衰退的程度。事实上，如果价格联盟造成有价无市，最终将损害买卖双方的利益。负责调查和处理涉及价格的垄断协议的发改委应适时介入，阻止此类损害消费者利益的行为。
金融危机对滥用市场支配地位也可能产生影响。一方面，需求大幅减少，消费者对价格更加敏感，限制了企业提价的能力；另一方面，在资本市场供应紧张的情况下，中小企业融资困难，新创业更难，对具有垄断地位的大企业的竞争威胁减弱，而垄断企业通过如滥用知识产权、附加不合理交易条件等滥用市场支配地位的方法来打击对手更容易成功。反垄断机关在审查有关可能涉及垄断的行为时，应考虑到金融危机对市场竞争状况的影响。而政府在投放资金救助大型国企的同时，也应照顾到对保持市场竞争非常重要的中小企业的利益，以免其本来的弱势地位更加弱势。
对于企业并购，有看法认为考虑到企业在经济危机中的生存问题，反垄断审查应当适当放宽。负责企业并购反垄断审查的商务部反垄断局局长尚明在去年年底表示，对于金融危机下的企业并购，反垄断审查并不会特别从严或从宽。商务部的这种看法是符合国际主流认识的。造成或加强垄断力量的并购限制市场竞争，导致高价格和低产出，抑制消费，降低就业，非但不能缓解经济危机，反而延迟经济复苏。当然，如果一个企业不被收购就会倒闭、退出市场的话，那么允许收购对市场竞争的影响就应该以该企业退出市场的假设结果作为参照，而不是以当前市场情况为参照。在此情况下，收购濒临倒闭的企业一般可以通过反垄断审查。即便如此，由行业内的不同对手进行收购也可能对市场竞争产生不同影响。但由谁收购的问题通常超出了反垄断机关的权限。
作为中国比较独特的行政垄断问题，也可能受金融危机的影响。反垄断法在针对滥用行政权力排除、限制竞争的规定中，特别强调了地区封锁、妨碍商品自由流通的问题。在经济衰退和失业增加的压力下，地方政府为提高政绩，通过歧视性收费、认证、许可等方式扶植本地企业、限制外地产品进入本地或在招标中偏向本地企业和人员的动机有可能增强。在金融危机的大环境下，贸易保护主义有可能在国家之间抬头，地方保护主义也同样可能在省区市之间加剧。这会使负责监督和制止行政垄断的工商行政管理总局的工作变得更加艰难。
中国在金融危机中仍需要加强反垄断工作
当前的金融和经济危机对我国新生的反垄断体系的建立和政策的实施提出挑战。我们。在解决当前经济困难的同时，也要照顾到短期经济刺激政策对市场竞争格局的长期影响。正如世界银行首席经济学家林毅夫近日所言，垄断问题作为中国经济的一种结构性扭曲，应当得到重视和解决。在继续研究和推进反垄断工作的同时，还应加快对某些垄断性行业解除管制，减少市场进入障碍，更多引入竞争机制，为中国市场经济的长期健康发展打下基础。
当然，反垄断的作用也不能过分强调。比如一种看法认为，在金融危机中受到严重冲击、得到美国政府救助的这些大银行，包括保险业巨头AIG，是因为规模发展到如此庞大，以至于政府无法坐视其失败。所以，政府应通过反垄断审查，阻止巨型企业的形成，以免陷入“Too
Big To
Fail”（“太大不能让倒”）的窘境。然而，这种做法容易将反垄断机关的职责扩大到超出其分析能力的程度。例如一些混合经营企业的跨行业并购，造成巨大规模，但未必对各自相关市场的竞争造成消极后果。目前来看，对特殊行业如银行业和保险业加强监管应该更为合理有效。因此，反垄断审查仍然应当将精力集中在对竞争影响的分析上。■
作者为美国经济咨询公司Economists Incorporated的高级经济师
金融危机视角下关注中国反垄断
2009年02月18日 20:25
来源于
caijing
应尽量避免“头痛医头、脚痛医脚”的短视，不能放松甚至放弃对垄断行为的监督、调查和制止
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版面编辑：运维组
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