法治视野下的地震预警

建立大地震预警系统还有很长的路要走。

　　正如唐山大地震一样，汶川大地震发生后，也有很多人声讨政府地震预报部门未能准确预测。然而，无论是国家地震局还是地方地震局，都对准确预测表示无能为力。
　　客观地说，像这样破坏烈度巨大的地震，要做到准确预测，在全世界都是难题。但是，这并不意味着地震预警机制对于减灾必然彻底无能为力。
　　地球每天都有许多异动，地震是家常便饭，只是大多震级低，人们没什么感觉而已。在频仍的地震之中，要准确区分大地震和小地震确非易事。当前的科学技术还不能准确有效地预测具体位置地震的震级和破坏烈度，这对于政府的有效行政构成巨大障碍，从而导致人民的生命财产，在这一大自然的灾难面前总是处于侥幸状态。
　　对于如此的侥幸状态，无论是政府还是社会、个人，心理上都是矛盾的。
　　对于政府来说，每一次地震预警，都得准备好可能引发的社会恐慌及其由此可能导致的严重后果，这种后果具有多重可能性，而混乱几乎是不可避免的。
　　1995年1月17日，当地时间凌晨5点45分，日本发生了阪神——淡路7.2级直下型大地震，损失惨重。但是，“当地震发生后，看不见有任何人维持秩序，然而，对俯拾皆是的财物，没有人去动一动，全都是‘视而不见’，至于在混乱中抢劫更是闻所未闻。”没有一个警察上街维持秩序，都在全力以赴地抢救、寻找伤亡者（见《国际危机管理概论》，时事出版社2003年版）。
　　即使有如此令人肃然起敬的国民素质，日本也是直到去年8月，才正式使用地震预警系统，向全国预报地震。且一般也是在震前10秒-20秒发出，无法在更长的时间段里预警。
　　可见，除了科技水平的限制，无法百分之百确定的长时段地震预警，其代价是所有政府都无法轻易承受的。预警准确了，损失当然可以降到最低点，如果预警错了呢？人民的抱怨以及因此而带来的社会混乱，经济、安宁等的损失，也是不可估量的。最关键的是，地震具有不同的破坏性，而震级的临震预测却是一件很难的事情。因此，地震预警有其繁难的过程和后果。
　　对于社会来说，人们需要一个常态的安宁生活，而不是总是处于不安全的氛围之中。人们无法承受经常性的错误预警。由于目前科技水平的局限，如果每次都发布预警，导致的后果可能是“十次预警九次错”，这样一来它所导致的进一步后果，就是地震预警部门极可能成为那个高喊“狼来了”的小孩，彻底失去公信力；地震预警最后也就无法收效，其最终效果与不预警是一样的。而如果有选择性的预警，选择什么目标，又会成为新的问题，其结果还是一样，所以大地震的灾难依然难以预防。
　　此外，在中国，还存在一些制度性问题，使得地震预警难上加难。
　　去年颁布的《突发事件应对法》，其中关于预警制度的建立，有比较详细的规定。这套预警制度要求负有预警义务的政府部门，尽可能搜集各方信息，并且做出严格分析，要求他们尊重专家意见、科学意见，同时也要求地方各级预警部门不得漏报、瞒报信息。为了保证信息在各级政府之间的畅通无阻，该法还专门规定了在特定情形下，可以越级汇报重大信息，这些都是为了保证预警信息的完备。
　　这套危机管理制度如果都能落实到位，前述所谓的灾难预警制度就并非完全不可能。但是，当前中国包括地震在内的危机信息管理，存在三大问题，一是信息公开制度未能有效建立；二是缺乏民主监督；三是将自然灾害过度政治化，不尊重科学。这显然与整体制度的缺陷相伴而生。
　　大地震的预测本身难度就很大，再加上种种人为的制度性缺陷，各种不利因素几乎“完美”地结合在一起，就使得原本艰难的地震预警沦落至几乎完全不可能了。
　　那么，是不是长时段的大地震预警一点可能性都没有呢？这也不尽然，海城地震的预测便是一个成功范例，保住了40万人生命的著名的“青龙奇迹”也广为人传。青龙县县城距唐山市仅115公里，但这个县在1976年唐山大地震中无一人死亡，为此，青龙县被联合国有关机构列为“科学研究与行政管理相结合取得成效”的典型。
　　青龙县的三个经验非常重要：第一，重视情报分析、准确选择；第二，重视大自然的异常变化；第三，恰到好处的社会动员。不过，不得不说，无论是青龙县的结果，还是海城预测，都是奇迹，带有很大的侥幸成分，并不具有必然性。如果将青龙经验刻舟求剑地挪到现在，也未必有效，往往其三大经验中的二条就过不了关——即准确选择信息；第三条也很难实现，那时候人口流动幅度小，社会动员比较容易，即使出现一定程度混乱也很容易控制，而现在显然不再可能；再者，青龙县并不是如唐山那样在震中位置，其地震破坏烈度毕竟要小得多。
　　有鉴于上述，建立大地震预警系统还有很长的路要走。。同时，既要吸收成功经验，并且进一步深入完善这些经验；更要在常规制度层面上保障这些经验的有效发挥，以使得奇迹成常态。这样，即使无法准确预测，至少也能够将生命损失降到最低点。■