铁道部应否实行政企分开？

认为铁道部政企不分有利于铁路新线建设的看法，误区在于低估了这一体制中预算软约束的严重性

　　党的十七大提出要加快行政管理体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制。铁道部是我国所有行业中惟一仍实行政企合一的政府部门，铁道部的政企分开，已经成为我国交通运输领域能否实行大部门体制改革的关键问题。
　　目前，铁路正在进行大规模新线建设。一种观点认为，铁道部维持政企合一的体制有利于铁路新线建设。按照这种观点，似乎背离社会主义市场经济改革的总方向，继续维持政企不分的体制在我国铁路存在特殊的根据。铁道部与各省签订了很多部省协议，与科技部签订了开发高速铁路技术的协议。如果铁道部实行政企分开，谁来对铁路正在进行的新线建设项目负责？没有一个专门的政府主管部门的权威，利用政府的信用和资源动员能力，我国铁路建设的进程会不会受到影响？对此需要进行认真分析。
　　对于铁路新线建设项目中市场前景好、运量有保证的项目，其他国有资本和社会资本都愿意进入，但政企不分的铁路运输管理体制，无法保障社会资本投资利益的统一调度，指挥模式和运营收入分配模式构成了社会资本进入铁路的巨大障碍，并且已经对那些可能进入铁路的社会资本产生了一种负向激励，使其流向其他产业部门。我国铁路进行了投融资体制改革，但这种改革只是一厢情愿地想把别人的钱拿来建铁路，而没有涉及铁路运输管理体制改革和铁路运输企业的产权安排，没有建立投资者利益的保障机制。因此在吸引社会资本投资铁路建设方面几乎没有任何收获。铁道部实行政企分开有利于这部分铁路新线建设。对于西部国土开发型和关系国家安全的铁路建设项目，因为是国家财政出资，这些新线建设也不会因为铁道部实行政企分开而受到影响。
　　但部分新线建设项目，特别是时速300公里以上的高速客运专线项目肯定会受到影响。铁道部实行政企分开，高速客运专线建设就要由铁路区域公司或铁路运输总公司承担投资的盈亏责任，这些公司就要重新评估高速客运专线的市场前景和盈利性。这些新线建设项目受到影响，不过是使已经存在的问题早一些暴露。如果继续维持铁道部政企不分的格局，则会使已经存在的问题得到掩饰，而且更加扩大更加严重，给国民经济全局造成更严重的损失。
　　认为铁道部政企不分有利于铁路新线建设的看法，存在一个极为关键的误区：它低估了政企不分体制中预算软约束问题在铁路新线建设中的严重性。在政企合一的体制中，铁道部不直接承担经济盈亏责任，又直接进行投资建设活动，这样个别领导人片面追求高标准、高速度的客运专线建设就能够利用行政权力全面展开，而对市场前景、经济效益、还本付息的问题不加考虑。因为那是下一任政府的事。如果高速客运专线没有经过市场检验，就大规模全面展开的话，就存在着严重的市场风险、金融风险和技术风险。我国正在进行的大规模高速铁路客运专线建设就存在这样的问题。
　　
一. 高速客运专线存在严重的市场风险
　　我国铁路正在开始大规模的客运专线建设，“十一五”期间我国铁路计划建设9800公里客运专线，其中时速在300公里以上的高速客运专线达5400多公里。铁路提速是有成本的，特别是从200公里提高到300公里，无论在动车组技术、通信技术和线路建设上都存在重大技术难题，高速客运专线的建设和运营成本必将大幅度提高。按照铁道部的运价预测，武汉到广州的客运专线的运价率为每人公里0.26元-0 .40元，而目前的铁路运价率为每人公里0.10-0 .15元，即使按目前硬卧车票每人公里0 .15元的水平，也要分别提高73%和167%。实际上，按铁道预测的客票价格能否维持运营也是值得怀疑的，因为客票收入要取决于客流数量。高速客运专线的客票价格将高于目前铁路软卧车票价格，大规模的高速客运专线建设，实际上是要求，旅客都必须支付相当于软卧的车票价格旅行。
　　支持高速客运专线者称其细分市场是高收入旅客。但我国大多数居民的人均收入水平还很低，长途旅行的时间价值也很低，廉价和基本的舒适程度比减少几小时的乘车时间对他们更为重要，对外出打工的众多农民工来说，乘坐硬卧就是一个遥远的奢侈品。铁路作为大众化交通工具，应主要服务于大多数中低收入旅客，首先应满足大多数人的最基本出行需求，从根本上消除我国仅在铁路部门还存在的买票难和票贩子等现象。
　　高速铁路客运专线能否吸引高收入旅客，也是值得怀疑的。因为，时间的经济价值取决于时间的用途，不同时间段时间的经济价值是非均等的。对高收入旅客来说，白天的时间要用于工作或休闲，节约用于旅行的时间具有很高的经济价值，因此从北京到上海，如果飞机一小时可以达到，高速铁路要六小时，他们会选择飞机而不乘坐高速铁路；夜晚的时间一般要用于睡眠，节约夜晚的旅行时间不具有任何经济价值。从北京到上海的列车以每小时200公里速度运行，晚上10点上车第二天早晨7点到达，会比列车以每小时300公里速度运行，晚上10点上车凌晨4点到达更具吸引力。在卧铺睡一夜不仅可以节约住旅馆的费用，而且不占用第二天白天的时间。白天和夜晚的时间具有不同的价值，节约夜晚旅行时间的经济价值为零甚至为负。因此以每小时300公里速度运行，凌晨4点把旅客运抵上海的车票价格，应低于以每小时200公里速度运行早晨7点到达上海的车票价格。铁路并非速度越快越好，夕发朝至更有吸引力。在长途客运市场，铁路的竞争优势不完全在速度的快慢，而在出发与到达的时点安排和乘车的便捷舒适程度。
　　国外经验认为，与飞机等其他交通方式相比，500公里左右的距离上，高速列车具有竞争力。这是因为综合考虑旅客到达车站或机场的时间，乘坐高速列车可能比飞机更能节约旅行时间。虽然飞机的速度远快于高速铁路，但铁路车站往往在城市中心附近，而飞机场往往远离城市中心。这样一来，如果旅客到达机场的时间平均要花费两个小时，而到铁路车站的时间平均要花费一小时，那么在500公里的旅行距离，飞机要近一小时到达，高速铁路要两小时，但总旅行时间高速铁路可能更快。这样在居民旅行距离，通常在500公里左右范围以内的国土面积狭小的国家，高速铁路的票价即使接近或等于飞机的票价，高速铁路仍然比飞机更具竞争优势。
　　但在我国的客运专线建设中，大多数新建车站都远离城市十几公里，例如，京沪高速客运专线的新上海车站，建在比虹桥机场离市中心还远的地方，这将使旅客乘坐高速客运列车极不便捷，并将进一步减少高速客运专线的客流。高速铁路在中等距离具有竞争优势的主要原因，不是因为它可以比普通铁路也能达到的、时速200公里的准高速更快，而是因为高速铁路车站可以比机场更接近客户。我们可以照搬国外高速铁路的技术，但若没有理解国外高速铁路在车站位置选择上方便旅客的基本服务理念，并反其道而行之，就丢掉了高速铁路竞争优势的核心要素。如果中低收入旅客因为价格太高，高收入旅客因为到达时点和车站位置的不便捷而不乘或少坐高速铁路，特别是考虑高速铁路客运在上千公里旅行距离与飞机相比并不具竞争优势的基本现实，那么，维系我国高速客运专线生存的市场在哪里呢？
　　高速铁路（时速300公里的轮轨或磁悬浮铁路）是介于普通铁路和飞机之间，在中等距离有相对竞争优势的工程技术，在长距离客运市场它没有竞争优势。因此高速铁路在国土面积狭小的国家有存在价值，但在居民旅行距离通常较远的国土面积广阔的大国，高速铁路很难找到生存空间。任何一种技术的生命力都在于它能够适应市场需求，而不是市场去适应技术。考虑我国居民收入水平和对铁路硬座、硬卧、软卧车票的需求结构，高速客运专线是让普通老百姓花软卧的票价才能乘火车，对高速客运专线能吸引多少客流必须进行严肃认真的重新评价。
　　
二. 高速客运专线存在严重的金融风险
　　高速客运专线的建设标准极高：整体道床全线无碴轨道，要求零沉降。建设一公里时速300公里高速客运专线的成本是建设一公里普通铁路的3倍左右。特别是我国国土辽阔，建设武汉到广州，郑州到西安的两条高速客运专线就相当于在日本或法国建起整个高速铁路网。因此在我国建设高速客运专线需要远高于日本、法国、德国的巨额资金投入，仅在“十一五”期间高速客运专线的投入就将达上万亿元。然而我国铁路建设资金的来源十分有限，主要依靠铁路建设基金和运输利润收入。
　　2007年铁路运输收入3300亿元利润80亿元，2008年计划完成基本建设投资3000亿元。目前我国铁路建设基金收入每年在500亿元左右，但铁路负债已到还款高峰期，每年仅还本付息的金额就高达数百亿元，能够用于新线建设的资金极为有限。铁路客运专线建设在相当大程度上要依靠银行贷款，承担高速客运专线建设和运营的铁路公司将背负沉重的债务负担。如，武广铁路客运专线项目资本金仅为投资概算的50%，资产负债率高达50%，由于投资金额巨大，武广客运公司将面临每年至少600亿元债务的还本付息压力，存在严重的债务风险。
　　这种债务风险还会由于高速客运专线技术标准和铁路企业组织体制上的问题而加剧。在技术标准上，目前设计的高速客运专线与既有铁路网是不兼容的，设计时速300公里的高速客运专线，只允许时速200公里或以上的动车组上线运行，大量的现有普通客车由于轴重和其他技术条件的限制不能上高速客运专线运行。而大量的普通客车是属于各铁路局的，在高速客运专线建成以后，各铁路局会在与高速客运专线平行的既有线上，继续开行现有的特快和普快列车，形成与高速客运专线公司相互竞争的格局。由于管理既有线的铁路局在车票价格、到发时点、车站位置、方便旅客等方面的竞争优势，高速客运专线公司将很难吸引客流。
　　那么能否由铁道部用行政命令的方式，禁止各铁路局开行与客运专线竞争的客运列车，从而迫使旅客选择高速客运专线呢？即使铁道部能够这样做，也会存在客运组织上难以克服的困难，这涉及四种客运组织模式：换乘、高速客运专线动车组下既有线、既有线200公里动车组上高速客运专线、高速客运专线仅运行本线始发终到的高速动车组。
　　换乘的方案会给旅客带来很大的不方便（北京到广州的旅客必须在武汉换乘高速客运专线才能到达广州），因而该方案的可行性很低。而动车组下既有线和上高速客运专线，则需要相关铁路局大量购置200公里及以上动车组作为跨线运行列车，这会增加相关路局的成本负担，并造成资源浪费，而且铁路机车车辆企业，在短期内也不可能生产出大量时速200公里的动车组。
　　较容易实施的只有，高速客运专线仅运行本线始发终到的高速动车组这种客运组织方式。这样对武汉到广州的高速客运专线来说，只有在武汉和广州之间旅行的旅客才乘坐高速客运专线的列车，而这些客流的票款收入甚至无法弥补开行高速动车组的可变成本。高速客运专线公司将面临严重亏损、无力还本付息的局面；同时将出现高速客运专线本线客流量不足，与平行既有线能力紧张并存的情况；这将不能达到通过建设客运专线实现客货分线运输，解决铁路运力不足制约国民经济发展的目标。
　　问题还不止于此，参与高速客运专线建设的建筑施工企业，制造时速200公里动车组的铁路机车车辆工业企业，也会被拖进去。虽然铁道部把高速客运专线建设和动车组的招标价格压得很低，但为了不致失去铁路市场，这些企业宁可亏损也从银行贷款进行大规模的先期投入，他们同样背负了沉重的债务负担，他们的命运在很大程度上要依赖于高速客运专线经营状况。如果高速客运专线公司不能偿还银行债务，铁路建筑施工企业和高速动车组制造企业也会被拖垮，如果发生这种情况，我国的国有银行将面临巨额呆坏账损失，我国经济面临着严重的金融风险。
　　
三. 铁道部政企不分将造成严重后果
　　目前我国铁路运力不足的问题更突出的是表现在货运上，不建高速客运专线所节约的资金就可以多建2万公里普通铁路，可以更好地缓解我国铁路运能紧张的状况，可以最大限度地避免建设铁路高速客运专线所面临的市场风险、金融风险和技术风险。而铁道部更偏好高标准、高成本的高速客运专线建设，多条时速300公里以上的客运专线已经开工，京沪高速铁路即将开工，在沪宁和京津等区段，“城际铁路”和平行的高速客运专线还将同时进行建设。基于前面的分析，可以预期这些高速客运专线的运营收入将无法覆盖运营成本，更不用说偿还建设成本。
　　上述判断今年就会得到验证。京津城际铁路2008年就要投入运营，其时速350公里的100多公里线路的建设成本已经超过300亿元，京津运营收入将无法补偿运营成本，根本不可能还本付息。高速铁路建设在各国都是高风险投资。前日本国铁建设高速铁路欠下3000亿美元的巨额债务，还本付息压力超过了其承受能力，最后日本政府被迫承担大部分债务，并进行铁路民营化改革。
　　我国的高速铁路客运专线将面临前日本国铁同样问题，而且更为严重。目前，铁道部实行政企分开，高速客运专线建设中存在的问题马上就会显现出来，已经造成的经济损失可能在千亿元的水平。铁道部继续维持政企不分的格局，问题会以更大的规模积累和扩大。铁道部不仅存在政企不分的行政垄断，而且存在对中央政府的信息垄断，即利用中央政府缺乏对铁路行业生产技术组织的信息（因为中央政府在该行业中没有其他信息渠道），因而不能下决心进行政企分开和重组企业的改革。当政企合一的体制已经不能再掩盖问题时，经济损失可能达到万亿元的水平。铁道部继续维持政企不分的管理体制，将造成极为严重的后果。