农民工养老保险两难中推进

完全积累的个人“大账户”，正是为了“可转移，能衔接”。但费率安排能适应农民工的特点和需求吗?

    农民工养老保险方案的设计工作已经启动近两年。近期，令公众有机会管窥决策层大致思路和工作进展的，是6月10日劳动部副部长张小建在泛珠三角区域劳务合作联席会议上的发言。这篇被媒体广为转载的发言，勾勒出了农民工养老保险办法的草图。
　　张小建透露，有关方案将进一步修改完善后将报国务院审批。而据了解，该方案已进入向各地各部门征询意见的阶段。
    冷静观之，这幅草图对应的其实是一套“高缴费、低待遇”的复杂方案。
    据张小建介绍，农民工养老保险参保对象为没有条件参加城镇职工养老保险的农民工。但其缴费办法又与城镇职工养老保险办法极为接近。具体而言，除个人缴费额度少于城镇职工，仅按本人工资5%而非8%缴费外，用人单位则需要完全参照所在地城镇企业职工基本养老保险的缴费规定，按照工人工资额的20%或者更高比例缴费。总体缴费额度相当于农民工工资水平的25%。
    然而，在账户结构和退休待遇等关键点上，和城镇职工养老保险办法相对照，两者则存在根本差别。
　　这套农民工养老保险办法设计的账户结构，其实相当于一种准统账结合模式，即，方案将从企业的缴费当中划转10%进入农民工的个人账户，和农民工的个人缴费一起，形成一个高达工资水平15%的完全积累个人账户。社保部门每年负责将其缴费信息及个人账户储存额转回原籍，此外的10%缴费额则作为统筹账户留在参保地。
　　方案的考虑是，参保人员在哪里就业，就在哪里参保缴费；在哪里退休，就在哪里享受待遇，而退休地即为农民工的户籍地。回农村的农民工可以参加农村社会养老保险，在符合规定的条件时，分别领取养老保险。
　　就目前的方案看，15%个人账户的累积额是决定农民工退休待遇高低的关键指标。但撇开账户的管理运营和保值增值风险不谈，若不能彻底转变身份，高达个人工资10%的统筹账户所对应的退休待遇，农民工其实也很难享受到。
    对于“缩水待遇”的质疑贯穿了方案酝酿和设计的全过程。这也是决策层至今刻意保持低调的重要原因。然而，循着决策者的视角观之，这样的设计又有其现实考虑。
    流动性高是农民工的重要特点，也是方案设计的难点。高退保率始终是困扰各地自行出台的农民工养老保险办法的首要难题。绝大部分农民工很难在固定城市长期就业。各地的养老保险办法虽然都设置了个人账户，但均不具备异地接续功能，农民工若转到其他地方谋生，就只能选择将个人账户余额悉数取出，从而完全失去了社会保障的意义。一些采取统账结合模式的城市，同样只能将个人账户部分退还，而将统筹部分保留在当地的基金。
　　最早确定要择机建立农民工养老保险制度的2006年国务院一号文提出，要“探索适合务工农民特点的养老保险办法”；稍后发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》则更为具体地提出，应“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法”。
    完全积累的个人“大账户”，显然正是为了满足“可转移，能衔接”的要求而设计的。但费率的安排是否真正适合农民工的特点和需求，方案的指向其实受到了多种因素的干扰。
    一个因素是就业状况。决策者难免担心，从长远看，在农民工和城镇职工同工同酬的前提下，若设置偏低的养老保险费率将冲击城镇职工的就业机会。
    另一个因素是现有城镇职工养老保险系统的稳定。一旦在城市出现一个独立于城镇职工养老保险系统的、费率偏低的养老保险体系，则有可能对现有体系形成竞争，有可能导致企业退出“城保”而加入“农民工社保”。果真如此，本就为巨额空账所苦、忙于扩面的“城保”就要面对一层新风险。
　　若将“农民工社保”依附于“城保”，设定统一的企业费率，两个系统并账管理，显然可消除上述顾虑。虽然个人大账户要划回农民工原籍，但剩余的10%统筹额仍对各地的统筹基金不无小补。
    据统计，目前全国除“离土不离乡”的农民工1亿多人外，完全异地谋生的农民工数量亦稳定在1.2亿人左右。若按照月薪600元的较低标准计算，以每月25%的养老保险费率对应每人每年的缴费额仍可达到1800元，只需一半农民工参保，便能聚集多达千亿元基金，这自然为社保经办机构所乐见。
    在这一容纳了多重现实考虑的高费率背后，农民工的利益无疑要打不小的折扣。不过，除对公平的质疑外，较之以前各地陆续推出的农民工养老保险办法，正在研讨的农民工养老保险办法扩大了个人账户规模，并将异地接续办法加以丰富，这其实是一个不小的进步。
    目前的方案也仍有相当多的细节有待完善。例如，异地接续的具体操作办法尚不明朗。再如，农民工若要回乡务农，按规定应当接续农村养老保险，而农保的覆盖面相当有限，这有可能形成新的社保真空；对于高比例的个人账户，如何实现完善的管理以及保值增值也是一个有待探索的重要课题。此外，作为一个较为弱势的群体，农民工的养老保险是否有财政补贴办法，如果有，又如何安排？也应纳入决策者的考虑范围。
    可以肯定，目前的方案只能是过渡性的。在专家眼里，由于收入偏低，农民工往往难于融入城市；由于缺乏必要的保障，农民工更难摆脱对土地的依赖。如何设计出一套制度，以最恰当的方式将其真正纳入全民社保的总体规划，既不损害其利益，又能满足现实需求，符合农民工的特点，这需要决策者更大的智慧。■