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国有企业分红办法

2007年06月18日 23:13 来源于 caijing
国企向国家分配利润已成定局。但如何确定分红水平,如何处理国家对国有资本的宏观调控与单个企业发展的关系等等问题,仍存不同认识

国有企业向国家分配利润已成定局。但是,对于如何确定分红水平,如何处理国家对国有资本的宏观调控与单个企业发展的关系,如何对几个关键部门和机构进行定位等等问题,仍存在不同的认识

  5月30日,国务院审议批准了财政部会同国资委上报的请示,决定从2007年开始试行国有资本经营预算。至此,长期以来围绕建立国有资本经营预算制度的种种争论,可以说尘埃落定了。
  国有资本经营预算的核心,是国有企业向国家分配利润,俗称“分红”。随着试行国有资本经营预算的时间表浮出水面,国有企业向国家分配利润已成定局。但是,对于如何确定分红水平,如何处理国家对国有资本的宏观调控与单个企业发展的关系,如何对几个关键部门和机构进行定位等等问题,仍存在不同的认识。
  在国务院关于试行国有资本经营预算的意见以及国有资本收益办法正式出台前,我们可以根据《公司法》等法律法规以及现行管理体制,作一些分析和推测。
  
分红程序
  关于分红的程序问题,主要有两种观点:第一种观点是政府以所有者(股东)的身份,采取“一对一”谈判的方式,通过国有股东代表确定每一家企业的分红比例,这样既不会破坏企业的法人治理结构,又能照顾到每个企业的具体情况。第二种观点是采取“一刀切”的方式,政府统一确定分红比例,这样可以避免高额的谈判成本及可能出现的权力寻租问题。应该说,两种观点都有其合理性,但是都没有充分考虑我国国有企业的现状。
  目前,全国独立核算的国有企业约为11.6万户,其中由国资委监管的157家企业集团集合了1.4万户。在此情况下,“一对一”的谈判,哪怕是只针对国资委监管的集团公司(总部)这一层面的谈判,其时间和人力成本之高,都是难以想象的,更别提其中可能造成的权力寻租问题。
  但是,若采取以一纸公文“一刀切”的简单化处理办法,一是容易引发各方(特别是外国政府、机构及境外投资者)对政府凌驾于企业法人治理结构之上的质疑,二是很难体现政府对不同行业实行不同的宏观调控,三是必然导致不同盈利水平的企业苦乐不均的问题。例如,石油石化、冶金、烟草等行业的净资产收益率都在20%以上,而农林牧渔、建材等行业该指标仅在3%左右,不分行业差别适用同一分红比例,显然不是很合适的。
  因此,制定合理的分红程序,必须兼顾国家宏观的国有资产管理和维护微观的企业法人治理结构两方面的需要。我们认为,采取下列方式可能是比较妥当的选择:
  首先,遵循国有资产“国家统一所有、政府分级监管”的原则,由国务院和地方政府分别履行中央企业和地方企业的国有资本收益管理职能。
  其次,各级政府出台正式的企业国有资本收益收缴办法,统一明确本级政府及其部门、机构所直接监管的企业(一般为企业集团的母公司、总公司或总部,以下统称“集团公司”)的上缴利润比例,具体比例可以根据国有经济结构和布局的战略规划和当地国有企业的实际,区分不同行业、资产规模或盈利水平等分档设置。
  第三,政府按照《公司法》等法律法规要求,通过集团公司的经理办公会或者董事会、股东(大)会等内部治理结构,决定企业的利润分配方案,保证企业按规定比例向国家分配利润。同时,集团公司通过子公司的经理办公会或者董事会、股东(大)会等内部治理结构,决定所属企业的利润分配方案,保证自己向国家分配利润的资金来源,依此逐级类推。
  这样做的好处,是政府按照事先确定的分红比例要求企业分配利润,减少谈判带来的行政成本,同时保证利润分配的透明度。此外,政府依法通过企业内部治理结构行使所有者(股东)权利,国有股东与非国有股东按照“同股同权”享受分红,维护了企业法人治理结构的运转。因直接向国家分配利润的是集团公司,由他们根据集团的总体发展战略,确定所属企业的分红水平,间接地提高了集团的控制力和资本优化配置效率。

分多少比例?
  国有企业应向国家分配多高比例的利润?在讨论这个问题之前,需要澄清一种误解,即把国有企业过去十多年没有向国家分配利润,与国有企业不向国有股东分红划上等号,进而认为国家恢复国有企业分红将全面削弱国有企业的自我积累能力。
  根据1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》,作为过渡措施,对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法,同时提出要“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”。之后,财政部等三部门联合发布了《国有资产收益收缴管理办法》,对1994年起新设的国有企业作出了上缴税后利润、按股分红、按资分利的规定。
  但在实际工作中,因1994年起新设企业,绝大多数由1993年以前注册的老国有企业出资或改制而来,仍享受税后利润不上交的政策,该办法并未得到有效执行,从而形成了目前集团公司不向国家上交利润的格局。但是,在这十多年间,集团公司一直在以国有股东的身份,参与其所属国有及国有控股企业(包括境内外上市公司)的利润分配,获取了大量红利。因此,国家恢复向国有企业收取税后利润,涉及的主体是集团公司,对绝大部分企业现有的利润分配格局影响不大。
  分红比例的确定,是企业国有资本收益收缴的核心问题。这需要从四个方面进行考虑:
  第一,鉴于上市公司的行为市场化程度比较高,我们认为政府在确定分红比例时,可以参照上市公司现金股利的平均水平(虽然股票股利会增加国有资本总量,但只有现金分红才能构成国有资本经营预算收入)。近年来,我国上市公司采取现金分红的户数稳步增加,分红水平逐步提高。从已公布2006年利润分配方案的上市公司看,现金股利占净利润的比例约为40%,其中国有控股上市公司约为50%。当然,不是所有的上市公司都有派发现金股利的能力或必要,且不同行业上市公司的分红比例也有着很大差异。
  第二,由于历史原因,中央一级集团公司整体上市的并不多,绝大多数是将其所属企业分拆为上市和存续两部分。优质资产或优势业务多集中于上市公司,存续企业则从事配套产业、后勤服务等业务,甚至还承担了人员安置等社会责任。因此集团内部各企业间盈利状况有较大差别,集团公司往往需要将上市公司的部分分红用于存续企业的费用补贴或资本投入。这种行为,实际上是集团公司对内部经营成果的再分配,在国有企业改革进程仍在深化以及社会保障体系尚未完善的大背景下,对国有企业的改革和发展起到了积极作用,应当给予肯定和支持。
  第三,社会公众对不同行业分红的期望值不同。例如,要求石油石化、煤炭、电力、电信等资源性或垄断行业企业向国家分红的呼声,明显强于其他行业,而对于机械装备制造、农业等行业,则认为国家不仅不应分红,还应当继续加大投入。
  第四,试行国有资本经营预算工作刚刚起步,又涉及国家与企业收入分配关系的重大调整,根据以往改革的经验,平稳过渡十分重要。因此,改革初期的分红比例应当考虑“低起步”,重在建立机制,待国有资本经营预算制度顺利运转、国家与企业收入分配关系理顺后,再逐步向市场化的水平靠拢。
  综上所述,我们认为,在集团公司合并会计报表净利润的20%以内的分红比例,都是可以被接受的。但是,应当按照国家的产业发展政策和宏观调控的需要,分不同行业设定向国家分红的比例。例如,资源性或垄断行业企业执行最高比例,一般竞争性行业企业执行中等比例,科研院所、军工企业等特殊行业企业可以执行最低比例,甚至暂免分红。
  同时,还应建立一种调整机制,可以适时、适度调整分红水平。例如自然灾害、国内外市场环境急剧变化等不可控因素发生时,可以减免集团公司向国家上交的利润。而在集团公司没有发展战略需要,或者企业发展不符合国有经济布局和结构调整战略的情况下,可以提高集团公司的上交比例。

国有资本如何“有进有退”
  建立国有资本经营预算的目的,是要增强政府宏观调控能力、推进国有经济布局和结构的战略性调整、规范国有资本收益分配制度。调整国有经济的布局和结构,就是要推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域(如重大基础设施、重要矿产资源、高新技术研发)集中,从不属于重要行业和关键领域(如一般竞争性行业)中逐步退出,即国有资本“有进有退”。
  那么,如何通过分红实现国有资本的“有进有退”呢?简而言之,就是对于重要行业和关键领域,降低分红比例或免收分红,继续增强企业的自我积累能力;对于需要逐步退出的领域,则可以提高分红比例。此外,以企业分红为主形成的国有资本经营预算收入,在安排支出时,可以向重要行业和关键领域的企业倾斜。
  当然,以上围绕税后利润展开的增量调整,就其力度和效果而言,只可能是一种“微调”,旨在引导企业加大对重要行业和关键领域的投资,限制应当退出领域的企业继续扩大投资。而按照国务院2006年《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》设定的目标,2010年中央企业要调整和重组至80-100户。要想达到这个目标,国家可能要更多地依靠产权转让、企业重组等针对国有资产存量的“大调”。但国家在确定国有资本应退出的领域或行业时,应当慎重研究,并注意避免产权转让、企业重组中的国有资产流失问题。
  
如何兼顾企业发展
  社会各界的讨论中,有人认为国有企业经过十多年的改革重组,经营情况刚好转,国家就急于分红,会阻碍企业长远发展。还有人质疑政府通过国有资本经营预算统一收取和安排分红,不会比市场或企业自主决策更有效率,据此对这项改革持保留甚至否定态度。
  我们认为,这类将国家实行分红与企业发展对立起来的观点,忽略了中国国有资本的特殊性。逐利是资本的一般属性,一般投资者对单个企业的利润分配进行决策时,遵循投资回报最大化的原则。主要在短期回报和长期回报之间做出抉择,是当期高比例分红,投资者再以红利投资于回报率更高的领域?还是低比例或零分红,通过未来股价上涨或更多分红实现更高回报?因国有经济在我国的特有地位和作用,决定了国有资本有其特殊属性。代表国家履行出资人职责的各级政府在确定分红政策时,与一般投资者必然有所区别。即首先要遵循有利于国有经济布局和结构战略性调整的原则。在不违背这个原则的前提下,再去考虑投资回报最大化。
  换言之,效率不完全是政府决定分红考虑的唯一原则。或者说,在国家这个层面,“合理配置国有资本”的内涵不仅限于追求资本回报最大化。因此,对单个企业而言,确实会出现政府的分红决策影响其长远发展的情况。比如,有些国有企业效益很好,如批发、零售和餐饮业近年来的净资产利润率保持在20%以上,比其他许多行业高得多,但是它们所处的行业不属于国民经济的重要行业和关键领域,而是国有资本要逐步退出、避免与民争利的一般竞争性行业。
  因此,各级政府一方面对其坚决实行分红,从而削弱这类企业通过自我积累实现扩张的能力;另一方面还可以实施国有产权转让,使国有资本部分或者全部从该领域退出,让私人资本、外商资本去经营。因此,个别企业在国有资本积累上受限,可以通过吸收非国有资本来解决扩张发展问题,这是实施国有资本“有进有退”战略的结果,不能因此得出国家实行分红就会影响单个企业发展的结论。

如何定位财政部、发展改革委、国资委和集团公司?
  据统计,全国国有企业2006年实现净利润约为6000亿元,按10%的分红比例计算,可向国家分配600亿元,这与近4万亿元规模、且仍以两位数的速度增长的全国财政收入相比,所占份额并不大。
  但是,实行企业向国家分红,将对国有资产管理和宏观调控体制产生深远的影响。要确保国有企业分红政策的宗旨得以实现,避免执行过程中国有利益“变性”成为部门利益,关键是要在制度设计上,给予有关部门和企业正确的定位。
  我们认为,较为合理的模式,是财政部门作为国民收入再分配和政府预算管理的职能部门,统一拟订企业国有资本收益收缴办法,经国务院批准后组织实施;根据发展改革、国有资产管理等部门提出的国有经济布局和结构调整建议,编制国有资本经营预算,确定国有企业的分红水平,统筹安排企业分红等上交政府的国有资本收益。
  发展改革部门作为宏观调控部门,从国民经济和社会发展的战略高度,会同国有资产管理、财政等部门,研究提出专门针对国有经济的产业结构调整和产业升级规划,指导国有资本的“有进有退”,从而为国有资本经营预算的编制提供的政策依据。
  国资委、烟草、教育等国有资产管理部门,在所监管的范围内组织实施国有经济布局和结构调整以及产业升级规划,考核所监管的国有资本保值增值情况,确保集团公司及时、足额地向国库上交红利等国有资本收益,同时向财政部门提出国有资本经营预算的支出需求。
  各集团公司对本集团的国有资本享有自主经营权,承担相应的经营责任,通过产权关系逐级实现税后利润分配权,按国有资本经营预算的规定向国家分红;根据集团的发展战略,提出国有资本经营支出预算需求,合理安排和使用获得的国有资本经营预算资金。
  对于以上模式,需要特别注意的是,国有资本经营预算作为政府预算的组成部分,是国家以所有者身份参与国有资本收益分配、调整国有资本结构和布局的宏观调控手段,属于宏观层面的制度安排,但其实施对象(或者说政策的着力点)却是处于微观层面的集团公司。
  国有资产管理部门在联结这两个不同层面上,扮演着重要角色,既不是国有资本的控股公司这类企业法人,又不是政府组成部门这类行政机关。主要应当依托法律法规授予的监督管理手段,加强对所管理国有企业的监督。并倚借本部门掌握的信息优势,向国家提出有利于合理配置国有资本的建议,从而使国有资本“有进有退”宏观战略意图,能够在企业微观层面得以贯彻落实。因此,国有资产管理部门的准确定位,对保障国有资本经营预算制度的顺利运行颇为关键。

(作者供职于财政部企业司,本文纯属个人观点)

相关报道:

张春霖:国企分红分多少?
世界银行专家张春霖认为,国家股东决定分红比例,第一应根据市场上的投资回报率等因素,确定合适的“标杆回报率”;第二应确保企业用利润进行的再投资符合国有经济布局调整的思路和方向;分红政策不是对管理层进行激励的合适工具

李波:国企分红须符合公司治理原则
国有公司分红政策应当严格遵守《公司法》,各项措施要符合现代公司治理的基本要求。要划清政府所承担的国家所有者职能和行政管理职能,不应事先确定“一刀切”的国有公司分红比例,要区分企业财务预算与“国有资本经营预算”

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