李波:国企分红须符合公司治理原则

 
    无论是从法律还是从财务会计制度的角度来看，企业依法向其股东或者其出资人分配税后利润都是理所当然的事情。按照中央关于国有企业建立现代企业制度的要求，在这一点上，国有企业并不例外。但国有企业13年不分红的实际状况使这一问题复杂化了，各界人士在讨论时提出了诸如国企是否要分红、如何分、分多少、分给谁、分红如何用等问题，并提出了相应的解决方案。目前比较有影响的是，在国有资本经营预算的题目下讨论国有公司分红问题，但实际上，国有公司分红与国有资本经营预算不是同一个问题。将两者混在一起，容易混淆政府所承担的国家所有权职能和政府公共管理职能，不利于逐步改善国有公司的公司治理，如果处理得不好，甚至会冲击国企改革的成果。
    在微观层面上，按照《公司法》，企业的分红问题其实非常简单，在原则上企业有向股东或出资人分配红利的法定义务，但如何分、分多少、何时分，都是企业在公司治理框架下解决的问题，而分红如何用则是股东或出资人的事情，与企业无关。国有公司分红，只是考虑其如何执行《公司法》等有关法律规定的问题，但现代企业制度的基本原则必须严格遵守。
    首先，要由公司治理机制解决国有公司的分红问题。
    公司具有独立法人资格，公司股东享有资产收益、重大决策和选择管理者等权利，这是公司制度的基本原则，也是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的精髓所在。因此，国有公司的分红问题属于微观领域的问题，是公司治理机制解决的问题，应当严格遵守《公司法》的有关规定。
    根据出资份额，国有公司分为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司；根据组织形式，国有公司分为有限责任公司和股份有限公司。根据《公司法》第三十八条、第四十七条、第一百条和第一百零九条，有限责任公司和股份有限公司的董事会负责“制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案”，股东会（或大会）负责“审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案”。根据《公司法》第六十七条、第六十八条，国有独资公司的利润分配方案和弥补亏损方案由董事会负责制订，方案的审批权由国有资产监督管理机构或者由其授权董事会行使。
    根据《公司法》的上述规定，国有公司的分红方案由董事会根据其经营成果制订，股东或者国有资产监督管理机构行使批准权。因此，无论由股东还是有关政府部门在事前确定国有公司的分红比例，无论是统一的分红比例，还是按照不同行业确定不同的分红比例，都对国有公司及其董事没有法律约束力。
    对国有控股和参股公司来说，除了通过股东会参与分红方案的审批外，国有股东还可通过董事体现自己的分红政策，但这存在很大的不确定性。这是因为：第一，董事对公司负有忠实义务和勤勉义务，不得将股东利益置于公司之上；第二，董事在任期内，如无法定原因并经相应程序，不得解除其职务；第三，在国有控股或参股的股份有限公司的董事会中，可以有由职工选举产生的董事，在已上市的国有控股或参股公司中，还须有独立董事；第四，股权董事由股东会选举产生，而非由股东直接任命。而对于国有独资公司而言，上述第一和第二项因素仍然有作用，而且，国有独资公司还须有由职工选举产生的董事。
    因此，无论是对国有独资公司而言，还是对国有控股或参股公司而言，国有股东或者有关政府部门所制订的国有公司分红政策（包括在合并报表的基础上确定分红比例）只能是内部指导性的，而且只能通过依法行使股东权利实现。
    目前，由国资委履行出资人职责的中央直属国有企业中还有很多不是依据《公司法》设立的企业，是不是他们的分红比例就可以“一刀切”或者在合并报表的基础上确定分红比例呢？回答仍然是否定的。这些中央直属国有企业的业务主要是投资，控制了许多国有公司，其利润基本全部来自于投资的公司，其作为股东与其控制的国有公司之间的关系同样受《公司法》的规范，在集团层面以合并报表为基础，确定“一刀切”的分红比例，然后层层下达，违反《公司法》确定的公司治理程序，也违反各国有公司董事对公司（而不是对一个或者部分股东）负有的忠实义务和勤勉义务。我国上市公司大量被掏空的历史教训不能再重复了。
    其二，考虑国有公司分红问题，要划清企业财务预算与“国有资本经营预算”。
    目前，对“国有资本经营预算”这一概念在法律上仍然没有清晰的界定，但毫无疑义，它与企业财务预算有着严格的区别。因此，属于企业财务预算范畴的国有公司利润分配事项，包括本会计年度是否分配利润及分配比例等方案的制订、批准，不属于所谓的“国有资本经营预算”调整的范围。而作为财政预算单位的国资委等政府部门所收取的国有公司红利如何使用，则可以通过一定的公共预算程序来规范。
    在考虑国有公司分红问题时，要划清企业财务预算与所谓的“国有资本经营预算”的界限，要珍惜国有企业改革成果，坚持国有企业改革的方向，尊重国有公司的独立法人地位，切实实施《公司法》所确定的现代企业制度，持续推动国有公司内部治理的改善。
    其三，国有公司分红不是简单的利益分割，应将其放在国有企业改革大的框架内，从巩固改革成果和促进国民经济发展的长远目标出发，严格遵守《公司法》，各项措施要符合现代公司治理的基本要求。
    要继续坚持政企分开，划清政府所承担的国家所有者职能和行政管理职能，不应事先确定“一刀切”的国有公司分红比例，更不应在总公司或集团公司合并报表的基础上向各级国有公司下达分红比例的“行政性指令”，要区分企业财务预算与“国有资本经营预算”，汲取历史教训。

    作者为中国人民银行条法司副司长