2006年11月30日 陈共：下一步财政改革思路

   it’s mostly fiscal——经济问题大多是财政问题，或者说大多要靠财政政策来解决。这样评价财政的作用，并不过分。我们套用国际货币基金组织这句话，也可以说，构建和谐社会问题大多是财政问题，或者说大多要靠财政政策来解决。那么，什么样的财政政策最适合构建和谐社会的需要呢？最佳的选择应当是稳健财政政策。
    我国现行的稳健财政政策的内涵是控制财政和赤字、适度增加收入、优化支出结构、推动财政改革，而当前的财政赤字规模很小，收入增长较快，所以，重点又在于优化支出结构，推动财政改革。
    我国实行社会主义市场经济体制，而市场经济不可能自发地构建和谐社会。相对于市场机制而言，财政的功能是满足公共需要，也就是满足那些市场不能保障的具有“外部效应”的公共物品和公共服务的需要。在构建和谐社会中，具体来说，财政要从那些从属于市场竞争性的投资中解脱出来，大力支持诸如义务教育、公共卫生、社会保障、基础科学、治理污染以及支持“三农”等各项社会事业的发展。
    近年来，财政收入的快速增长，为优化财政支出结构提供了较大的空间，财政支出结构发生了巨大的变化，朝着构建和谐社会的方向转变已经迈出一大步。只要查阅一下2005年国家预算执行情况报告就可以看到，当年全国财政支出中教育支出3951.6亿元，增长16%，就业和社会保障支出3649.3亿元，增长10%，医疗卫生支出1027.0亿元，增长20.2%，科技支出991.6亿元，增长20.9%；同时，中央财政支出中，“三农”支出为2975亿元，占中央财政总支出的15%，对地方财政的转移支付金额除税收返还和体制性补助4143.7亿元外，各类转移支付补助达3812.7亿元，增长21.56%。当然，在城乡和地区之间以及居民个人之间的均衡化方面，仍存在较大的差距，还需要从体制上进一步进行结构性的调整。
    财税体制改革是稳健财政政策的核心。多年来，我国的财税体制改革已经取得公认的成就，对下一步的各个单项改革的方向也是明确的，当前重要的问题是对下一步整体改革的基本思路似乎有必要进一步统一和明确。我认为主要的有以下几点：
    ——财政体制上的结构性矛盾是来自预算内和预算外两个方面，目前已经从这两个方面同时进行配套改革，而主要症结又在于预算外收支。因为，统计表上的预算外收支加上各种政府性基金以及土地出让金等已经相当于甚至超过预算内收支，而且其中90%以上属于地方财政收支，很大的部分又是用于扩张地方投资，目前管理还没有完全做到规范化和法制化。对预算外收支管理的改革，首先要通过“收支两条线”管理纳入预算管理，而后对其中某些项目的收入最终要纳入预算内，归由政府统筹支配，并纳入立法程序。
    ——对已经实施各项改革，需要巩固已经取得的改革成果。如预算管理制度实施的各项改革（包括推行部门预算、政府采购、国库集中支付和“收支两条线”管理等），农村税费改革和进一步的综合改革，以及出口退税政策改革等，这些改革已经取得明显成效，需要认真督促检查，进一步完善，提高效率，务求实现切实成效。
    ——对已经酝酿成熟尚未出台的改革项目，需要全面衡量利弊，争取及早出台，延迟出台的有利时机，可能会付出昂贵的机会成本。列举几个例子：增值税转型改革，通过试点证明效果良好，最终转变为消费型增值税，虽然会刺激企业投资，但可以遏制政府投资行为，更有利于体现“税收中性”原则，这恰恰是当前宏观调控所需要的，可以考虑及早在全国推行；企业所得税改革，主要是“两税合并”问题，改革方案的酝酿时间已久，外商投资企业实际上已经有足够的思想准备，及早出台，有利于税收的公平、公正和合理负担，实现国民待遇原则；财产税（或物业税）改革也应当给予足够的重视，完善的财产税制度将为基层财政提供相对稳定的财源，这是世界各国财政体制的通例，在我国可以缓解当前的基层财政困难，可以减少大量转移支付过程中不可避免的耗损；土地出让金管理是当前改革的重中之重，管理办法应及早出台，为了有效控制耕地，遏制地方政府盲目扩张投资，消除“土地财政”，防止加剧分权的矛盾，土地出让金应作为中央收入给予地方分成，由财税部门征收，建立财政专户，实施“收支两条线”管理。
    ——对隐性债务和或有债务的清理和化解必须给予高度重视，纳入改革的议事日程，防止财政风险。目前我国预算内的赤字占GDP的比重为1.6％，债务余额占GDP的比重为17.9 ％，不存在财政风险问题，问题在于隐性债务和或有债务。而隐性债务和或有债务，特别是地方债务，数额较大，项目繁多，说不请，道不明，即使通过改革理顺了财政机制，却留下较大数额的隐性债务，无异于埋藏一个“地雷”，构成潜在的财政风险。在当前财政收入快速增长的形势下，完全有可能化解和消除隐性债务和或有债务，也可以说是消除这种隐患大好时机。■

作者为中国人民大学财政金融学院教授