2006年10月31日 程恩江 徐忠：中国小额信贷发展报告

中国小额信贷发展跟不上经济发展，也跟不上农村金融需求的要求。桔生淮南而为枳，小额信贷在中国的水土不服，是由于缺乏其发展的制度环境，是没有真正引进小额信贷的精髓，还是缺乏对小额信贷的创新？

　　 小额信贷作为一种有效的扶贫和金融发展的手段已在世界上被愈来愈多的人所接受。数以万计的小额信贷项目和小额信贷机构力图把金融服务推进到那些以往得不到此类服务的贫民阶层和微型企业中去。鉴于小额信贷在扶贫和经济发展进程中的巨大作用，联合国把2005年定为世界小额信贷年。最近，孟加拉的乡村银行 (格莱珉银行，GB) 和乡村银行的创始人穆罕默德.尤努斯教授荣获2006年的诺贝尔和平奖，这也充分证明了国际社会对扶贫事业和对小额信贷在扶贫进程中所起作用的高度重视和肯定。
　　国际上一般把对低收入的人群和微型企业所提供的金融服务称为微型金融 （Microfinance)。在中国，我们翻译成小额信贷，其中一个原因是现在中国的小额信贷机构只从事小额贷款业务。本文中，我们仍沿用小额贷款的提法。小额信贷系指对低收入的人群和微型企业所提供的金融服务，包括小额的贷款，存款，汇款，小额保险及其他方面的金融服务。小额信贷包括在农村和城市进行的小额信贷服务。小额信贷所提供的贷款范围包括各种各样的创收活动：农、牧、渔业、微型非农企业、小商小贩等等，因此小额信贷往往与微型企业的发展连在一起。
　　小额信贷在国际上的迅速兴起反映了对过去金融扶贫方式的反思。考虑到较高的操作成本及贷款风险，商业银行一般不太愿意对低收入阶层提供贷款服务，贫困人口被视为不具信用 。在上个世纪八十年代以前，传统的观点认为政府可以在农村金融和小额信贷市场上发挥积极作用，并倾向于进行直接干预，通过增加信贷供给的方法来增加农民和贫困人口的信贷可得性。不少国家的政府和国际发展机构一方面建立了国有的农业发展银行之类的专门金融机 构，并通过其发放大量低息的农业、扶贫贷款 。另一方面，政府制定并实行存贷款利率的法定上限。由于政策 、项目执行机构 和指导思想上存在的问题 ，加上对吸收存款没有予以应有的重视 ，这类国家扶持的金融机构的扶贫效果往往不如人意。迄今为止几乎所有采取贴息贷款扶贫方式的国家都不同程度地面临着难以瞄准穷人的问题，因而贴息贷款相当多的利益难以到达穷人，甚至为非穷人所攫取，贷款的按期还款率也很低。贴息贷款还扭曲了农村金融市场资源的配置，不利于商业性可持续的金融机构的产生和发展，阻碍了农村金融市场的发育。从上个世纪80年代起，经过反思和一些实验性的项目, 国际社会对农村金融有了新的认识，认为政府的作用主要是制订规则，而不是直接去通过农业银行或发展银行去发放低息的贷款。
　　我们可以把小额信贷看成一种金融创新，小额信贷是在总结了传统的发展中国家和国有发展银行对穷人和微型企业贷款的经验教训，并吸收了民间非正规借贷的特点发展起来的。小额信贷进行了金融工具，金融手段和金融组织方面的创新。就成本和收益方面来说，小额信贷机构一方面以较高的利息（或商业利率）提高了机构的收益，另一方面通过降低交易成本并把其中一部分成本转移给贷款户降低成本。小额信贷机构利用小组联保，动态激励, 经常还款等手段来控制无抵押贷款的信贷风险。
　　从小额信贷的目标上，我们可以把小额信贷分为制度主义和福利主义两大阵营。前者更强调小额信贷机构的可持续性和财务可持续性，以印尼的人民银行 (BRI and Unit Dasa) 和玻利维亚的阳光银行(Bancosol) 为代表；墨西哥的村银行模式在减少贷款交易成本方面的创新也受到越来越多人的推崇。后者则更注意项目对改善穷人经济和福利的影响，以孟加拉乡村银行为代表。机构目标的不同也带来服务对象的差异。如福利主义的孟加拉乡村银行瞄准的主要是无地和少地的妇女。尽管这些成功的小额信贷模式强调的重点不同，采用的贷款方式不尽相同，但他们的共同之处是：他们都是在本土，根据当地的自然，社会和经济条件进行金融创新而成长起来的；他们都强调既为低收入阶层和微型企业服务，又十分注重机构的财务可持续性， 从而能持久的为低收入阶层和微型企业服务；他们都已经成功的转变成专门为穷人和微型企业服务的银行。
　　发展小额信贷在我国有着及其重要的现实意义。随着金融改革的深化，国有商业银行正在减少，甚至于撤出在农村地区的网点和贷款服务，资金的流向呈现出从农村流往城市，从小城市流往大城市，从不发达地区流往发达地区的趋势。在中西部广大的农村地区，包括县城，不仅农户和微型企业贷款难的问题没有解决，不少小型企业甚至中型企业也难以从正规金融机构得到贷款支持。 企业和农户难以实现他们的投资机会，增加收入，平滑消费，从而提高他们的生活水平。因而，发展小额信贷对改善城乡间，不同地区间和不同阶层的收入分配，创造就业机会，建设社会主义新农村，以及构建社会主义和谐社会，有着及其重要的意义。　　
　　正如乡村银行的创始人尤努斯教授最近在北京指出的，中国小额信贷的发展对实现联合国有关把世界小额信贷的覆盖面从现在的一亿左右人口扩大到二零一五年的一亿七千五百万人口也有着十分重要的意义。如果中国可持续的小额信贷能有一个较大发展的话，联合国的目标就可以轻而易举的实现。
　　如果从社科院农发所在1993年引入乡村银行模式的小额信贷算起, 小额信贷在中国已有十三年的历史。但小额信贷在中国的发展总的来说不尽如人意。迄今为止，我们还看不到国内有那家小额信贷机构有希望发展成像孟加拉的格莱珉银行，或印尼的人民银行和波尼维亚的阳光银行。为什么经过十多年的发展，中国还没有形成有影响力的可持续的小额信贷机构？这跟中国作为一个发展中的，低收入人口和微型企业非常缺乏金融服务的大国地位极不相称。我们甚至落后于跟中国小额信贷同时起步的邻国蒙古人民共和国和柬埔寨。中国小额信贷发展跟不上经济发展，也跟不上农村金融需求的要求。桔生淮南而为枳，小额信贷在中国水土不服，是由于中国缺乏其发展的制度环境，是没有真正引进小额信贷的精髓，还是缺乏对小额信贷的创新？只有通过对对中国现有的小额信贷机构进行调研分析，并进行国际比较，才能得出结论。
　　本文着重讨论非政府组织的小额信贷项目和机构, 特别是由国际捐赠机构资助、与国际规范接轨、以操作和财务可持续为目标的非政府小额信贷机构。本文还讨论最近在五个试点省成立的商业性的小额信贷公司。本文简单的讨论现有金融机构，主要是城市商业银行在国际捐赠机构支持下的金融产品和服务的下移。以上的这些机构推行的小额信贷都是以可持续的向穷人和微型企业提供金融服务作为目标的。农行执行的补贴性的扶贫贷款和部分城市执行的低息甚至无息的下岗职工贷款不应包括在小额信贷的范畴之内。本文不讨论中国农村信用社执行的小额信用贷款和联户担保贷款。在信用社整体的机构和体制改革到位以前，在经营不好的信用社的退出机制没有真正建立以前，大多数信用社执行的政策性的小额信用贷款和联户担保贷款难以达到可持续发展的目标。本文也不讨论由地方政府主要用扶贫贷款资金在上世纪九十年代中后期执行的大规模的小额信贷项目。由于其不可持续性以及扶贫贷款使用政策的变化，这些项目在九十年代后期就全面停止执行了。　　
　　本文第一部分回顾小额信贷在中国的发展和国际捐赠者在其中所起的巨大作用。第二部分分析非政府的小额信贷在中国发展缓慢的原因。我们将从以下几个方面进行分析：政府的政策环境，小额信贷机构自身的原因、小额信贷的资金来源与捐赠者、中国现有的金融机构对小额信贷发展的影响、小额信贷中介服务行业的缺失。第三部分着重分析小额信贷近来的发展趋势，即小额信贷发展的新阶段。最后一部分是政策建议。

一. 小额信贷在中国的发展和创新