2006年4月3日 刘尚希：“财力与事权的统一”最重要

对落后地区而言，“财权”的形式意义大于实质意义，而“财力”才是最重要的

　　政府间财政关系涉及方方面面，但归结起来，主要是三要素：事权、财权、财力，各种不同类型的体制都是这三要素不同的组合而形成的。所谓事权，简单说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力（要特别注意，这是指单一制下的财权，与联邦制下的财权有质的不同），包括税权和费权，形成自筹的财力。在我国分税制财政体制下，财权主要与税种划分相关。财力则是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹的和上级转移的。
　　一般而言，事权、财权、财力三要素达到匹配，才能使一级政府运转正常。但在不同的情况下，其匹配方式是不同的。相对于事权，财权和财力都是手段，是为履行特定事权服务的。但这两个手段之间无必然的连带关系，是彼此独立的，财权与财力之间无匹配关系。只要财力、或者财权与事权相匹配即可，不要求三要素一一匹配。
　　计划经济体制下的“财权”概念，实际是指财力，或财力的支配使用权，不是指一定体制下筹集本级财政收入的权力。因为在以企业隶属关系为基础的核定收支，收支挂钩的财政体制下，地方各级政府并没有筹集本级财政收入的权力，一级政府有多少可支配的财力，完全是上级政府分配的结果，财权全部在中央政府，中央政府通过一定的体制办法来给各级政府分配财力。
　　即使在财政“大包干”的体制下，地方是在“代”中央组织收入，然后通过一定体制，如“总额分成”等办法分一块财力给地方。当时为了调动地方积极性，在政府间的财力分配上采取了类似农业大包干的思路，故中央政府尽管拥有财权，但其收入往往被“包死”了，不能与经济同步增长，造成中央调控能力的下降，被迫不断地调整体制办法；而地方虽然无财权，但却掌握了财力增长的主动权，因而并未普遍出现基层财政困难的现象。
　　在分税制改革以前，“财权与事权的统一”实际上是指财力与事权的统一，与现在流行的“财权与事权相匹配”有本质的不同。故在此之前并无“政府间转移支付”的概念，根源也在地方政府没有财权。在地方无财权的条件下，当然也就无所谓政府间转移支付了。
　　1994年分税制改革，主要是通过划分税种的办法来赋予地方政府一定“财权”，并使之与企业的行政隶属关系脱钩。这使地方的财政收入有两个来源：一是利用分税制赋予的财权所组织的收入，常被称为“自有收入”；二是上级的转移支付。从逻辑看，是先有了“财权”，然后才有了“自有收入”，以此为基础，才产生了“转移支付”。看似把财权下放了一部分给地方，但通过分税这种机制使中央收入能随着经济增长而增长，反而掌握了主动权。
　　分税制是临摹西方的产物，试图构建财政分权的框架，以分税为基础的财权划分就成为体制的核心。分税制财政体制通过划分税种重新界定财权，通过转移支付制度重新配置财力。与传统体制相比，财权下移了，财力却全面上移了，而事权则未做正式调整。这给后来的体制运行埋下了隐患。财权是基本锁定的，10多年来财权的调整变化不大，可视为一个不变量，而事权、财力则成为两大变量，事权可以非正式地调整，财力亦可以非正式地配置，可以说，省以下各级政府的事权、财力是不确定的。事权、财力的演变轨迹取决于各级政府间博弈的程度、方式和手段。县乡财政困难即是这种博弈的一种结果。
　　因此，要从根本上理顺政府间财政关系，必须减少事权、财权、财力组合的不确定性，并针对不同地区的经济发展水平，对体制三要素实行不同组合，教条式地强调“财权与事权相匹配”是错误的。
　　1994年分税制改革过程中，省以政府普遍模仿中央与省一级的财政关系，上级政府为了增强控制力，将有增长潜力的税种划分为本级的财权，同时为减轻支出压力将一些事权下移。若以此认为只有解决了“财权与事权不匹配”这个问题，财政体制才能进一步完善，那只是一个假象。因为工业基础薄弱的农业地区，即使赋予其一定财权，政府也难为“无米之炊”，税源单薄，无法组织到与事权相匹配的财力。在这种情况下，即使是做到了财权与事权相匹配，也会出现财力与事权不匹配的结局，使一级政府难以正常运转。
　　免征农业税等农村税费改革措施推行之后，原有的一些财权等于被取消，县乡政府自主筹集的财力更少了。对于经济不发达地区，“财权与事权不匹配”已经转化为一个相对次要的问题，主要矛盾已经变为“财力与事权不匹配”。教条地强调“财权与事权相匹配”，不但不能缓解县乡财政困难，反而会激化矛盾，雪上加霜。
　　解决这一主要矛盾，关键是在完善中央对省一级政府间转移支付制度的同时，要特别理顺省以下的财政体制，一是省以下的财政体制实现形式，可以采取适合不同生产力水平的多种实现形式，不一定拘泥于层层划分税种的单一形式；二是省以下的转移支付制度。决策部门已经开始朝这个方向努力，从中央到省市都在完善和加大对县乡的转移支付，并在省以下财政体制的实现形式上作了多方面的探索。当然，事权的界定和划分也十分重要，但也更为复杂，在难以大动的情况下，短期内重点自然不在这个方面。
　　问题是，对财政体制的理论认识，许多人仍固守从西方市场经济国家模仿来的一些概念，与中国现实情况格格不入，没有充分考虑到区域差异和差距所带来的深度制约，只是按照西方国家一般的做法来考虑，受“财权与事权必须匹配”这个教条的束缚。从根本上讲，县乡财政困难，主要不是财权界定不合理，而是财力下移不够。因为财政困难的地方往往也是经济不发达、财源单薄的地方，即使给足了财权，也无法筹集到与事权相匹配的财力。
　　对区域差距大的国家或地区，把更多的财权保留在上级政府是必须的，否则，针对落后地区的财力下移就没有来源，让各级政府都实现财力与事权的匹配（即公共服务的均等化）也就无法实现。在假定事权划分基本不动的前提下，对落后地区而言，“财力与事权的匹配”比“财权与事权的匹配”更具有实质性意义。落后地区的生产力发展和财源的充裕不是短期内能实现的，只要在这种落后状态没有根本性的改观以前，对落后地区而言，“财权”的形式意义大于实质意义，而“财力”才是最重要的。
　　在“十一五”期间，要建立健全与事权相匹配的财税体制，需要从事权、财权与财力这三要素来全面考虑，并依据不同的条件进行不同的组合，不可一概而论。■
　　
　　作者为财政部科研所副所长